Мониторинг разработки и реализации документов стратегического планирования: ключевые аспекты

Современные реалии государственного управления, а также мировая экономическая и геополитическая ситуация повышают требования к процессу государственного планирования. На протяжении последних десяти лет Правительство Российской Федерации проводило целенаправленную работу по реорганизации системы государственного стратегического планирования.

Ключевыми из реализованных мероприятий стали переход к долгосрочному прогнозированию и внедрение принципов программного бюджета. Большинство государственных учреждений и ведомств сегодня находится в стадии освоения новых условий организации процесса планирования деятельности. При этом актуальной стала задача обеспечения согласованности разрабатываемых планов и мониторинга их исполнения.

Рассмотрению различных аспектов данного вопроса посвящено большое количество научных публикаций. В частности, исследователями была изучена проблема оценки и повышения эффективности деятельности органов государственной власти [2], организации мониторинга реализуемой ими государственной политики [3], а также государственных программ и проектов [4]. Много внимания уделено в научной литературе отдельным методологическим вопросам исследуемой темы: общим концептуальным подходам [5], разработке индикаторов и алгоритмов [6], интеграции системы и документов стратегического планирования с другими системами государственного управления [7] и др.

При этом анализ работ ряда авторов, рассматривающих общие вопросы организации и осуществления правового мониторинга государственных документов (см., например [8] и др.), позволяет сделать вывод о том, что соответствующая работа с документами стратегического планирования обладает определенной спецификой. Несмотря на то, что правовой мониторинг государственных документов осуществляется постоянно, в российской системе государственной власти отсутствует полноценная система контроля, которая бы позволяла отслеживать все вновь создаваемые документы стратегического планирования с точки зрения эффективности их последующего исполнения.

Целью данной статьи является анализ подходов и разработка рекомендаций по организации мониторинга и контроля исполнения документов стратегического планирования в Российской Федерации.

Особенности мониторинга документов стратегического планирования

Реализация эффективной государственной политики тесно связана с построением системы мониторинга, которая бы отслеживала бы все недостатки принимаемых нормативно-правовых актов, обеспечивала бы их согласованность и гармонизацию, а также позволяла бы своевременно обнаруживать все недочеты в их последующем исполнении. При этом число нормативно-правовых актов, которые принимаются в государстве, постоянно растет, потому решение данной задачи требует использования современных информационных технологий и инструментов.

Само по себе слово «мониторинг» уже довольно прочно вошло в терминологию государственного управления. В частности, можно встретить такие его определения, как: «систематический анализ состояния органов государственной власти и их деятельности, который применяется на различных уровнях государственного управления» [9], «деятельность по обобщению информационного потока, который вырабатывается в процессе государственного управления и характеризует объект этого управления» [10] или «анализ состояния законодательной базы и специфики ее правоприменения для сопоставления полученного результата процесса управления с изначально сформулированными задачами» [11]. В рамках настоящего исследования мы понимаем мониторинг как процесс наблюдения за разработкой и реализацией документов стратегического планирования с целью обеспечения эффективного достижения стратегических государственных целей и задач.

Следует отметить, что мониторинг документов стратегического планирования имеет ряд специфических особенностей по сравнению с мониторингом нормативно-правовой базы в целом. В частности, можно выделить следующее:

• 1.    Документы стратегического планирования носят обобщающий характер и чаще всего не могут быть исполнены в рамках деятельности какого-то одного ведомства. Таким образом, говоря о мониторинге в этом случае необходимо иметь в виду не только правовой анализ документов, но и оценку различных ведомственных аспектов взаимодействия между субъектами структуры государственного управления. Однако на данный момент проведение подобного мониторинга часто рассматривается как сугубо информационная акция, которая мало к чему обязывает органы государственной власти. Необходимо, чтобы система мониторинга имела хорошую двустороннюю связь с уполномоченным органом, которая бы дала возможность оперативно использовать результаты мониторинга при принятии управленческих решений.

• 2.    Действия и решения, совершаемые в рамках исполнения стратегических документов, как правило, имеют долгосрочные последствия, которые проявляются только спустя некоторое время (при этом часто доподлинно неизвестно, когда это произойдет и в какой форме). Кроме того, сам по себе большой горизонт планирования (который в отдельных случаях может быть больше, чем период достоверного прогнозирования) приводит к тому, что бывает крайне сложно оценить адекватность предлагаемых мер и спрогнозировать, как именно они отразятся на сфере адресной деятельности. Стоит также отметить, что определенная доля информации, изложенной в документах

• 3.    Часто мониторинг реализации документов стратегического планирования сводится к контролю расходования средств в ходе предусмотренных мероприятий. Так, например, в рамках контроля исполнения государственных программ Минэкономразвития России на постоянной основе осуществляет мониторинг их реализации ответственным исполнителем и соисполнителями. При этом объектами мониторинга являются даты наступления контрольных событий государственных программ и инициатив, а также сведения о кассовом исполнении и объемах заключенных государственных контрактов [12]. Однако следует признать, что такой подход является необходимым, но не достаточным условием для обеспечения эффективного достижения целей стратегического планирования.

• 4.    Система мониторинга документов стратегического планирования не всегда имеет сегодня надлежащее институциональное выражение. Проведение мониторинга часто рассматривается как деятельность, которой не должны обременять себя ключевые органы государственного управления. В результате эта задача передается различным подведомственным учреждениям, а то и частным компаниям. Однако практика показывает, что такой подход малоэффективен. Проведение мониторинга должно быть функцией органа государственной власти, который ответственен за подготовку соответствующего стратегического документа.

стратегического планирования, носит неизмеримый, а зачастую и откровенно декларативный характер. Это существенно усложняет контроль результатов исполнения этих документов.

В связи с изложенным представляется необходимым подробнее рассмотреть объект, предмет и ключевые аспекты мониторинга разработки и исполнения документов стратегического планирования.

Ключевые аспекты мониторинга документов стратегического планирования

Мониторинг государственных документов стратегического планирования должен обеспечивать непрерывную оценку и анализ хода реализации программ и мероприятий стратегии развития страны; показателей достижения запланированных результатов; косвенных эффектов (как положительных, так и отрицательных), полученных при реализации документов. Такой мониторинг должен осуществляться на протяжении полного жизненного цикла документа, начиная с формирования проекта и заканчивая отчетными материалами по результатам его исполнения.

Объектом мониторинга в этом случае является процесс разработки и последующей реализации различных документов стратегического планирования. Предметом мониторинга выступает соответствие между структурой государственных инициатив и теми стратегическими целями и задачами, которые стоят перед развитием страны (включая соответствие между мероприятиями, объемами финансирования, проектными и фактическими показателями и т. п.). Результатом мониторинга должны стать предложения по корректировке отдельных государственных инициатив, а также, в случае необходимости, всего направления государственной политики.

При этом важно обозначить несколько ключевых аспектов такого мониторинга.

• 1.    Стратегический аспект. Данный аспект предполагает проверку целесообразности принимаемых документов относительно долгосрочных стратегических целей развития страны, научное обоснование предложенных в документах инициатив, а также идентификацию и анализ существующих рисков и угроз, которые в итоге могут привести к срыву запланированных мероприятий и недостижению целевых показателей. При этом необходимо обеспечить согласованность общих задач документа и задач его отдельных отраслевых подразделов, документов стратегического планирования и ведомственных интересов (например, государственных программ с министерством финансов), ожидаемых результатов и результатов параллельных стратегических элементов.

• 2.    Методологический аспект. Данный аспект подразумевает анализ принимаемых документов стратегического планирования на предмет корректного использования терминологии, соответствия общей методической базе государственного управления, а также возможности практического применения получаемых результатов. На данный момент в российском правовом поле существует большое количество нормативно-правовых актов, которые регулируют практически все аспекты разработки и принятия документов стратегического характера. Вновь принимаемые документы должны в полной мере соответствовать уже утвержденной и действующей нормативно-правовой базе, а также всем профильным нормативно-правовым актам. Сегодня зачастую даже в рамках одного стратегического документа можно выявить противоречия между целями и задачами, а также непоследовательность в выборе показателей и индикаторов.

• 3.    Ведомственный аспект. Этот аспект предусматривает анализ административной составляющей принятой документации, в том числе алгоритма реализации запланированных мероприятий; получение согласований от заинтересованных ведомств и т.п. Сюда же следует отнести и прохождение всех необходимых процедур межведомственного контроля исполнения предлагаемого документа и мониторинг результатов его реализации. При этом важно, чтобы сама концепция предлагаемого документа предусматривала такой механизм, как возможность

• 4.    Научно-экспертный аспект. Данный аспект заключается в систематическом проведении комплексных научных исследований в направлениях, которые соответствуют разрабатываемым документам стратегического планирования. Каждый вновь принимаемый стратегический документ необходимо рассмотреть на предмет научной обоснованности прогноза, на который он опирается, а также инструментов государственного управления, которые планируется использовать при его реализации (см., например, подход, изложенный в [13]). Следует признать, что на данный момент существует острая проблема недостаточного уровня общей экспертной и методической поддержки стратегических разработок, а также последующей оценки их эффективности. В итоге на практике оказывается сложно согласовать цели, определяемые в стратегическом документе, и необходимые для их достижения объемы финансирования конкретных мероприятий.

корректировки его содержания (или же содержания сопроводительных документов) в процессе реализации по мере выявления ведомственных противоречий.

Реализация системы мониторинга документов стратегического планирования

Мониторинг в системе стратегического планирования подразумевает постоянный контроль хода разработки документа и его последующим практическим применением с анализом причин его невыполнения и разработкой предложений по корректировке негативных тенденций. Это позволяет создать условия для эффективного и своевременного достижения поставленных целей и обеспечить системность стратегического планирования в стране.

Опираясь на принятое в Российской Федерации законодательство в сфере стратегического планирования (см., например [14] и др.), можно предложить следующую схему встраивания функции мониторинга в систему стратегического планирования (см. таблицу 1).

Таблица 1 – Функции мониторинга в системе стратегического планирования

Этапы стратегического планирования		Функции мониторинга
Этап 1 – Подготовка проекта документа стратегического планирования
1.1	Сбор и анализ сведений от участников процесса разработки	•  мониторинг методологии и процесса подготовки •  документа; •  мониторинг эффективности межведомственного •  взаимодействия; •  мониторинг обоснованности принятых сценарных условий и стратегических решений; •  стратегический аудит разработанного проекта •  документа
1.2	Подготовка проекта документа стратегического планирования
Этап 2 – Утверждение документа стратегического планирования
2.1	Организация согласования проекта документа	•  мониторинг процедуры согласования проекта •    документа; •  мониторинг процедуры общественных слушаний (если проводятся); •  правовая экспертиза проекта нормативно-правового акта
2.2	Подготовка проекта нормативно-правового акта об утверждении документа стратегического планирования
2.3	Утверждение документа стратегического планирования
Этап 3 – Анализ реализации документа стратегического планирования
3.1	Подготовка доклада о реализации отраслевых документов стратегического планирования	•  мониторинг методологии и процедуры подготовки докладов о реализации отраслевых документов; •  стратегический аудит реализации отраслевых •  документов; •  мониторинг методологии и процедуры подготовки сводного доклада; •  разработка рекомендаций по совершенствованию системы стратегического планирования
3.2	Подготовка и рассмотрение сводного доклада о реализации документов стратегического планирования в РФ

В ходе практической реализации системы мониторинга документов стратегического планирования необходимо решить целый ряд сопутствующих проблем (некоторые их них рассмотрены в работе [15]). Одной из них является недостаточный уровень формализации показателей, отражающих процессы планирования и контроля реализации стратегических планов. Для повышения эффективности этих процессов необходимо внедрить универсальную систему показателей и индикаторов, которая обеспечивала бы обоснованность и измеримость ожидаемых конечных результатов планируемых мероприятий и дала бы возможность отслеживать эффективность всех принимаемых документов, а также сравнивать их между собой. При этом особенно важно разработать систему, которая бы позволила отслеживать эффективность финансирования предложенных мероприятий, в том числе взаимодействие ответственных за выполнение мероприятий лиц с профильными подразделениями министерства финансов. Однако стратегическое управле- ние касается также и таких сфер деятельности, для которых очень трудно определить набор измеримых индикаторов, объективно и исчерпывающе отражающих всю полноту проблемы. Значительные трудности создает также фактор неопределенности, связанный с отложенным проявлением результатов реализуемых мероприятий. Устранение их в ряде случаев может потребовать пересмотра используемых сегодня подходов к стратегическому целеполаганию. Значимой является также и проблема формирования информационной базы такого мониторинга. Очевидно, что ее целесообразно проводить путем серьезной экспертной проработки, которая позволила бы выработать универсальный подход ко всей совокупности стратегических документов. Однако на данный момент однозначного, общепризнанного порядка проведения подобной экспертизы все еще не существует.

На пути решения задачи формирования эффективной системы мониторинга разработки и исполнения документов стратегического планирования стоит комплекс проблем. К таковым относятся: несовершенство нормативно-правовой базы, пробелы в методологическом обеспечении контроля, отсутствие универсальных измеримых критериев, несовершенство методологии формирования долгосрочных прогнозов, недостаточно хорошо проработанные связи между отдельными элементами стратегического планирования, а также организационные проблемы функционировании системной стратегической экспертизы.

Однако сегодня напряженная социально-экономическая и политическая ситуация в мире остро ставит задачу построения подобной системы в Российской Федерации с целью усиления соответствия между планируемыми показателями, заложенными в стратегических документах, и фактически достигаемыми результатами, а также своевременного выявления и предотвращения провала реализации запланированных государственных инициатив. При этом необходимо учитывать рассмотренные специфические особенности мониторинга, присущие именно документам стратегического планирования. Мониторинг должен осуществляться на протяжении полного жизненного цикла документа, начиная с подготовки его проекта и заканчивая отчетным периодом по результатам его исполнения, и включать проверку целесообразности принимаемых решений относительно долгосрочных стратегических целей развития страны, а также оценку научной обоснованности и корректности использования методологии стратегического планирования.

Такой подход позволит усилить координацию между отдельными ведомствами при разработке и реализации документов стратегического планирования, избежать принятия неэффективных инициатив и обеспечить концентрацию ресурсов на достижении целей социально-экономического развития государства. При этом появляется возможность своевременной корректировки как отдельных государственных инициатив, так и, в случае глобальных изменений, направления государственной политики в целом.

Ссылки и примечания:

• 1.    Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию, полученному Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации.

• 2.    Башаев М.Х. Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти // Вопросы совершенствования системы государственного управления в современной России. 2019. № 2. С. 13–19.

• 3.    Егиазарян К.А., Черкасов С.Н., Аттаева Л.Ж. Мониторинг эффективности мероприятий, проводимых в рамках государственной политики в сфере профилактики травматизма в России // Проблемы стандартизации в здравоохранении. 2016. № 9–10. С. 19–25.

• 4.    Методология внутреннего мониторинга реализации государственных программ / А.А. Блохин [и др.] // Финансовый журнал. 2013. № 2-16. С. 5–20.

• 5.    Емельянов С.Г., Вертакова Ю.В., Солодухина О.И. Методические подходы к разработке государственной политики в сфере рационального использования региональных активов // Известия Юго-Западного государственного университета. 2016. № 6. С. 102–110 ; Мотова Г.Н., Наводнов В.Г. От институциональной аккредитации к мониторингу эффективности // Высшее образование в России. 2018. № 4. С. 9–22.

• 6.    Молчан А.С., Тернавщенко К.О., Сокол М.К. Формирование системы мониторинга показателей и индикаторов экономической безопасности государства [Электронный ресурс] // Научные труды КубГТУ : электронный сетевой политемати-ческий журнал. 2016. № 2. С. 1–12. URL: https://ntk.kubstu.ru/data/mc/0022/0823.pdf (дата обращения: 19.05.2020).

• 7.    Файзуллина И.Ф., Атаева А.Г., Биглова А.А. Интеграция контрактной системы и государственного стратегического планирования: проблемы и перспективы // Фундаментальные исследования. 2016. № 6-1. С. 229–238.

• 8.    Акмалова А.А., Капицына Д.В. Мониторинг как вид правового контроля в системе государственного и муниципального управления // Ars Administrandi. 2012. № 2. С. 13–26 ; Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4 (136). С. 17–39 ;. Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5 (125). С. 25–38 ; Колесник И.В. Мониторинг в механизме правового регулирования // Наука. Мысль. 2016. № 3. С. 200–213 ; Маканова Г.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: теоретический аспект // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2010. № 4 (20). С. 220–223.

• 9.    Колпакова М.А. Информация и контроль информационного потока в процессе управления затратами в предпринимательских структурах // Международный бухгалтерский учет. 2014. № 7 (301). С. 31–38.

• 10.    О стратегическом планировании в Российской Федерации : федер. закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ : в ред. от 18.07.2019 // Собрание законодательства РФ. 2014. 30 июн. № 26 (часть I). Ст. 3378.

• 11.    Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации : приказ Минэкономразвития России от 16.09.2016 № 582 : в ред. от 15.03.2017 [Электронный ресурс] // Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: http://old.economy.gov.ru/minec/about/structure/dep-Strategy/20162112_05 (дата обращения: 19.05.2020).

• 12.    Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 29.10.2015 № 1162 // Собрание законодательства РФ. 2015. 09 ноя. № 45. Ст. 6253.

• 13.    Маканова Г.Д. Указ. соч.

• 14.    Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации… ; Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга… ; О стратегическом планировании в Российской Федерации…

• 15.    Башаев М.Х. Указ. соч.

Редактор: Ситникова Ольга Валериевна Переводчик: Бирюкова Полина Сергеевна