Муниципальная социально-экономическая политика: особенности реализации, ограничения (на примере МО города Владивостока)

законодательство, муниципальные правовые акты и другие документы. Так, например, рядом постановлений Правительства РФ устанавливаются программы социально-экономического развития той или иной территории; Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено обязательное прогнозирование социально-экономического развития не менее чем на трехлетний период. Однако наиболее конкретно и системно ряд тезисов о социально-экономической политике в Российской Федерации прописан в Указе Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»1. Данный документ, в частности, декларирует неразрывную взаимосвязь и взаимозависимости национальной безопасности РФ и ее социально-экономического развития, а главными целями обороны России устанавливается создание условий для мирного социально-экономического развития страны и обеспечение ее военной безопасности. Кроме того, здесь же определено главное идеологическое направление реализуемой в Российской Федерации государственной социально-экономической политики – обеспечение достойной жизни и свободного развития человека, создание условий для укрепления здоровья граждан, увеличение продолжительности жизни, снижение смертности, улучшение жилищных условий и расширение возможностей для получения качественного образования. Говоря о правовом закреплении исследуемого понятия, безусловно, нельзя не обратиться к Конституции РФ. В пп. 1 ст. 7 декларируется, что Российская Федерация – это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека2. Однако правовые регламенты не во всех случаях реализуемы на практике и являются, по сути, идеальным ориентиром. Соотношение правовой, теоретической и практической плоскостей социально-экономической политики представляет собой действительную картину и будет являться непосредственным предметом нашего исследования.

Понятие и сущность социально-экономической политики . Несмотря на обширное использование данного термина, в правовой базе Российской Федерации отсутствует непосредственное определение понятия социально-экономической политики. В некоторой степени это закономерно, поскольку словосочетание «социально-экономическая политика» является лингвистически самоопределяющимся. По этой причине в рамках нашего исследования нет смысла углубляться в частные тезисы и давать определение понятиям «политика», «экономика» и «социум». На данную тему существует много научных трудов, созданных от античности до наших дней. Нас же интересует современное понятие «социально-экономическая политика» в целостном его значении.

Как ни странно, но в теоретической плоскости понятие «социально-экономическая политика» также редко встречается как самостоятельное явление. Российские исследователи изучают его чаще в контексте определенных экономических или социальных процессов или же определяют как социальную политику, очевидно подразумевая их тождественность. Так, например, С.Г. Черемисина и В.И. Срибный трактуют социальную политику как социально-экономическую категорию и дают ей следующее определение: «Социальная политика – политика государства, направленная на изменение уровня и качества жизни населения, на смягчение противоречий между участниками рыночной экономики и предотвращение социальных конфликтов…» (Черемисина, Срибный, 2019: 100–102, 106).

В исследовании других авторов, П.А. Батайкина и Д.А. Зарезнова, экономическая политика государства неотделима от ее социальной составляющей, и в их работе также нет прямого определения понятия «социально-экономическая политика» (Батайкин, Зарезнов, 2022).

Опираясь на существующую правовую базу, мы можем сформулировать определение понятия «социально-экономическая политика» как совокупность целенаправленных политических, экономических, юридических и иных мер, применяемых органами государственной власти и местного самоуправления для реализации основных направлений социально-экономического развития с целью создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Муниципальная социально-экономическая политика: особенности, индикаторы эффективности . Разбирая понятие «муниципальная социально-экономическая политика», необходимо выделить ее основные направления. И в первую очередь это два больших блока: социальная политика и экономическая политика. Каждое из данных направлений является многосоставным, однако они существуют в непосредственной взаимосвязи друг с другом.

Социально-экономическая политика включает в себя весь спектр направлений социального обеспечения населения. Универсальный и исчерпывающий перечень составляющих данного понятия сформулировать, пожалуй, невозможно, поскольку он обусловлен целым рядом факторов и, соответственно, будет отличаться в зависимости от их влияния. Прежде всего, ключевые направления социально-экономической политики зависят непосредственно от акторов данной политики. В масштабном контексте мы бы говорили об историческом периоде, особенностях государственного строя и иных глобальных аспектах влияния.

Говоря о современной социально-экономической политике в Российской Федерации, мы можем выделить глобальные и локальные факторы влияния и соответствующие им уровни данной политики. К глобальным факторам влияния в первую очередь стоит отнести внешнюю и внутреннюю экономическую и политическую обстановку, нормативно и политически закрепленные направления социально-экономического развития.

Локальные факторы влияния непосредственно проявляются с переходом от государственного уровня на уровень муниципальный. На данном уровне влияние на идеологию направления социально-экономической политики выражено в меньшей степени, если, конечно, не брать в качестве примера уникальные по этнокультурному, географическому и иным аспектам исключительные территории. Ранее мы уже определили, что основы современной социально-экономической политики Российской Федерации закреплены на федеральном государственном уровне. Это касается как идеологических, так и практических целей, механизмов реализации и, что не менее важно, объемов, выделяемых на конкретные направления денежных средств. Тем не менее, несмотря на вертикальный принцип реализации социально-экономической политики, факторы, влияющие на ее муниципальный уровень, остаются примерно теми же: актор, федеральная и местная политико-экономическая ситуация, а также местная нормативно-правовая база. Главное отличие местной и государственной социально-экономической политики заключается в том, что на местном уровне данные факторы влияют в первую очередь на объемы и качество исполнения, но не определяют основные направления и принципы.

В частности, это продиктовано рядом нормативных ограничений: основная часть структурных элементов муниципальной социально-экономической политики обусловлена законодательством, а именно Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, в главе 3 которого непосредственно прописаны вопросы местного значения. Стоит также упомянуть и вступающий в силу в июле 2025 г. Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»2, который, в некоторой мере, реципирует положения своего предшественника. Но исследованию этого достаточно спорного нормативного правового акта можно посвятить отдельную научную работу.

Ограниченные полномочия определяют и особенности муниципальной бюджетной политики, строго определяя возможные статьи расходов денежных средств, объем которых, в свою очередь, также зависит как от нормативных правил, так и от субъективных решений тех или иных акторов регионального и федерального уровней. Политическое внимание к тому или иному муниципалитету может отличаться ввиду разных причин, что, в свою очередь, влияет на объем выделяемых межбюджетных трансфертов. Объем бюджетных средств на душу населения в различных муниципалитетах не может быть одинаков и по объективным причинам, в частности, это собственные доходы, инвестиционная привлекательность и ряд других. Как следствие, и объем денежных средств, направляемых на реализацию социально-экономической политики, часто неодинаков во всех муниципалитетах, даже равных по правовому статусу и близких друг к другу по численности населения.

Это обстоятельство существенно осложняет анализ эффективности реализации муниципальной социально-экономической политики на определенной территории. Инструментом, который помогает в достижении этой цели, является специализированная нормативная база. В частности, это документы, устанавливающие целевые показатели социально-экономической политики. Рассмотрим характер данных норм подробнее на примере муниципальной социально-экономической политики города Владивостока.

Разбирая любой объект на предмет определенных вопросов, следует начинать с разбора нормативного акта, который является основой для его деятельности. В частности, для города Владивостока таким актом является Устав города3. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Устава, «муниципальное образование город Владивосток наделено Законом Приморского края от 06.12.2004 № 179-КЗ

“О Владивостокском городском округе”1 статусом Владивостокского городского округа». С 2020 г. административным центром Владивостокского городского округа является город Владивосток2. Среди муниципальных органов власти, которые играют важную роль в реализации социально-экономической политики, нельзя не выделить городскую Думу, Главу города и городскую администрацию. Все представленные органы муниципальной власти выступают в непосредственной взаимосвязи. Дума города Владивостока, принимая во внимание положения ст. 22 Устава, имеет исключительные полномочия в сфере социально-экономической политики в части утверждения бюджета городского округа и стратегии социально-экономического развития города. Полномочия исполнительных органов власти, а именно Главы и администрации города, регулируются ст. ст. 28 и 32 соответственно. В синергии все сводится к тому, что эти органы исполняют и контролируют исполнение бюджета, который был утвержден Думой города. Таким образом, источником социально-экономической политики является именно городская Дума, а вопросы реализации требуется предъявлять к исполнительным органам данного муниципального образования.

Далее перейдем к иным документам, регулирующим социально-экономическую политику. В контексте рассматриваемого муниципалитета на федеральном уровне это Указ Президента РФ от 26.06.2020 № 427 «О мерах по социально-экономическому развитию Дальнего Востока»3, постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 308 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа”»4, распоряжение Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года»5, распоряжение Правительства РФ от 20.06.2017 № 1298-р «Об утверждении Концепции демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года»6 и ряд других целевых документов. В первую очередь подобные федеральные правовые акты определяют общую концепцию направления развития, однако некоторые из них содержат и вполне конкретные, тезисные планы.

Еще один федеральный документ, который в той или иной степени позволяет оценивать эффективность реализации муниципальной социально-экономической политики, – это Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов»7. Он определяет ключевые показатели, на основе которых может проводиться такая оценка.

В соответствии с данным документом предметом оценки являются результаты деятельности органов местного самоуправления в сферах экономического развития, дошкольного образования, общего и дополнительного образования, культуры, физической культуры и спорта, жилищного строительства и обеспечения граждан жильем, жилищно-коммунального хозяйства, организации муниципального управления, энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Каждый показатель, в свою очередь, оценивается по ряду индикаторов. Так, например, «экономическое развитие» определяется среднемесячной номинальной начисленной заработной платой работников предприятий, учреждений и организаций различных форм, объемом инвестиций в основной капитал, а также долей прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе. На основе данных показателей строится структура ежегодного доклада (отчета) главы муниципального образования, типовая форма которого также закреплена в рассматриваемом документе.

Следует рассмотреть зависимость социально-экономической политики от бюджетных возможностей. Для рассмотрения возьмем 2023–2024 гг. Основной доход муниципалитета составили налоги и сборы. Дотации в бюджет Приморского края1, направленные из федерального бюджета на 2023 г., вышли сравнительно небольшими, в связи с чем краевой бюджет, а вместе с ним и бюджет города Владивостока, были вынуждены находить иные источники финансирования (к примеру, в бюджет Приморского края поступили 9,5 млрд, а в бюджет Чеченской Республики – 43 млрд). Приоритетные расходы были направлены на транспортную инфраструктуру, ЖКХ, образование и здравоохранение, но в 2023 г. сохранился существенный дефицит бюджета, в связи с чем ограничивалась реализация масштабных проектов. К примеру, в рамках реализации Национальной программы социально-экономического развития Дальнего Востока на период до 2024 г.2 планировалось строительство Владивостокской кольцевой автодороги, но данный проект до сих пор не реализован. Среди внешних условий можно отметить существенное санкционное давление, изменяющиеся миграционные процессы, а также неустойчивость курса национальной валюты. Данные факторы существенно влияют на развитие муниципалитета, учитывая, что Владивосток – это ключевой транспортный узел Дальнего Востока, который очень зависит от международных и внутригосударственных связей. Таким образом, наглядно прослеживается зависимость социально-экономической политики от бюджетных возможностей, что особенно заметно на примере 2023 г. Основные усилия муниципальных органов власти направлены на поддержание инфраструктуры и социальной стабильности, но масштабные проекты откладывались из-за недостатка финансирования.

Переходя на региональный уровень, нельзя не упомянуть постановление Правительства Приморского края от 28.12.2018 № 668-па «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Приморского края до 2030 года»3. В этом документе закреплены основные стратегические направления, а также планы и рекомендации по реализации конкретных проектов, направленных на социально-экономическое развитие, в частности, Владивостокского городского округа. Среди проектов – создание музея «Эрмитаж-Владивосток», развитие сети прибрежного сообщения, строительство Центра международного сотрудничества на острове Русском, который станет дальневосточным городом здоровья, науки и инноваций, и так далее.

На муниципальном уровне в первую очередь такими документами являются утверждаемые постановлением администрации ежегодные прогнозы социально-экономического развития Владивостокского городского округа на три последующих года. Здесь уже можно увидеть конкретные целевые ориентиры основных социально-экономических показателей.

Пределы и ограничения муниципальной социально-экономической политики . Говоря о муниципальной социально-экономической политике, важно отметить ее особую значимость в силу того, что органы муниципальной власти являются непосредственными акторами реализации государственной социально-экономической политики, однако ввиду ограниченности полномочий не имеют механизмов формального влияния на определение ее основных направлений. Следовательно, взаимосвязь муниципальной и государственной экономической политики, с одной стороны, безусловная и прямая, с другой стороны, она односторонняя по своему механизму. Муниципалитеты ограничены объемом полномочий и федеральной бюджетной политикой.

Таким образом, можно сделать вывод, что муниципальная социально-экономическая политика достаточно зарегулирована и в большой степени зависима от экономических возможностей того или иного муниципалитета. Между тем, в случае с муниципальными образованиями высшего уровня, такими как городские округа и, в особенности, муниципалитеты, являющиеся административными центрами субъектов, безусловно, стоит отметить, что возможности для маневров в определении социально-экономической политики у них относительно обширны.

Однако данные факторы лежат скорее в субъективной плоскости и зависят от волевого решения руководства соответствующего муниципального образования. Например, при формировании бюджетной политики такого муниципального образования есть некоторые люфты в определении приоритетных направлений работы.

Заключение. Муниципальная социально-экономическая политика Владивостока очень зависит от решений федеральных и региональных властей, что ограничивает самостоятельность местного самоуправления. Бюджетные возможности определяются внешними факторами, такими как объем межбюджетных трансфертов, санкционное давление и экономическая нестабильность, что приводит к дефициту средств и откладыванию крупных проектов. Несмотря на жесткую регламентацию, у местных властей остаются возможности маневра в рамках утвержденных программ, например, при расстановке приоритетов в расходах. Однако существующие индикаторы эффективности не всегда учитывают местную специфику, что затрудняет объективную оценку результатов.

Перспективы развития Владивостока во многом зависят от баланса между выполнением федеральных программ и адаптацией к местным условиям. Введение Федерального закона № 33-ФЗ в 2025 г. усилит централизацию, но окончательные последствия пока неясны. Для устойчивого роста городу необходимо активнее привлекать внебюджетные источники финансирования и находить гибкие решения в рамках существующих ограничений.

Таким образом, успех социально-экономической муниципальной политики определяется не только внешними факторами, но и способностью местных властей эффективно использовать доступные ресурсы.