Национальная политика России в области инженерного образования: понятие, сущность, содержание

А нализ сущности и содержания политики в отношении инженерного образования предполагает обозначение базового понятия, от содержания и объема которого мы будем выстраивать наши рассуждения. В качестве такового выступает образовательная политика, которая анализируется в ряде исследований (в т.ч. диссертационного уровня) отечественных и зарубежных авторов [Жукова 2008; Знаменский 2012; Модянова 2011; Нестерчук 2009; Насонкин 2015; Пещеров 2011; Шпаковская 2007].

Понимая политику как сферу общественной жизни, а также как деятельность различных субъектов по поводу завоевания, удержания и осуществления власти в государстве и имея в виду базовый закон политологии, в соответствии с которым основополагающей нормой политики выступают политические интересы, представляющие собой внутренний, осознанный источник поведения, побуждающий людей (объединенных в институты или социальные группы или действующих независимо) к постановке определенных политических целей и осуществлению конкретных политических действий по их достижению, мы, вслед за рядом исследователей [Нестерчук 2009; Насонкин 2015], связываем сущность образовательной политики (политики в сфере образования) с «заказом» (артикулированным в виде заказа, или запроса социального интереса) различных субъектов (как политических, так и действующих в пространстве гражданского общества) к системе образования. В этом отношении, действительно, образовательную политику можно понимать «как борьбу (а точнее, взаимодействие) самых разных групп интересов, в которой интересы группы государственников (государства, власти, правящей элиты) являются важным, но далеко не единственным элементом» [Фрумин 2002: 45].

Наиболее активным субъектом интегрирования всех социальных заказов со стороны политических и экономических классов – буржуазии, аристократии, духовенства, политических партий, общественных организаций, элитарных групп, экономических субъектов (промышленные корпорации и т.д.), общественности – является государство. Однако государство в лице носителей власти – элитарных групп – представляет собой не только и не столько посредника и рефери во взаимодействии, борьбе и даже конфликте интересов и соответствующих заказов. Его роль не может быть сведена к агрегированию и артикуляции некоего общего интегрального интереса, образованного в итоге этой борьбы (или взаимодействия). Государство в первую очередь является носителем ведущего политического интереса и соответствующего заказа (источником которого выступают индивидуальные и групповые интересы правящих элит или общественные интересы).

В этом отношении нам трудно согласиться с идеалистической позицией тех исследователей, которые полагают, что «общенациональная образовательная политика в подлинном ее понимании – это равнодействующая двух ее компонентов – государственного и общественного, то есть государственно-общественная политика» [Днепров 2011: 67]. Мы считаем, что национальная политика, артикулированная в соответствующем государственном заказе, может быть в большей степени социально ориентированной, если влияние гражданского общества на государственный заказ значительно или в том случае, если в качестве приоритета деятельности элит выступает удовлетворение общественного заказа граждан на реализацию их прав на образование, или государствоцентричной, если в государственном заказе доминируют интересы правящих групп1 [Abbott, Breining-Kaufmann, Cottier 2006; Aldrich 2006; Alexy 2002; Alston, Quinn 1987; Beiter 2006; Burke 1987; Dukes 1990; Бержель 2000; Бернам 2006; Бондаревский 2013].

Рассуждая в подобном ключе, мы не отождествляем образовательную политику и государственную образовательную политику. Первая, действительно, является пространством борьбы и согласования интересов, в которой гражданское общество во всей совокупности его институтов и структур обладает определенной субъектностью (объем которой не является константой ни для одной из политических систем). Активность гражданского общества сегодня имеет тенденцию к нарастанию в демократических политических системах: общественные структуры, экономические субъекты являются инициаторами принятия законов, организаторами образовательных учреждений, субъектами финансирования образовательного процесса и т.д. [Anyon 2005]. Однако в различных политических системах гражданское общество может оказаться как партнером, так и оппонентом государства.

Ряд исследователей разделяют пространство субъектности образовательной политики не на 2 компонента (государство и гражданское общество), а считают экономические структуры ее важным третьим актором [Anyon 2005]. Так, Бартон Кларк выделяет 3 субъекта: государство, экономические институты, академическое сообщество. В его концепции эта триада образует напряжение взаимного влияния и борьбы за доминирование в заказе на содержание образовательной политики [Clark 1983]. Не существует более или менее значимых несоответствий наших взглядов и этого ставшего классикой политической науки подхода. Действительно, общественные структуры (академическое сообщество) и экономические субъекты (а также органы местного самоуправления, церковь, другие общественные организации) образуют в образовательной политике субъектность гражданского общества, противопоставленную государству.

Основываясь на идее Бартона Кларка, финские исследователи Осмо Кивинен и Ристо Ринне выделяют 2 «крайние» модели образовательной политики. Первая – либеральная модель, главным субъектом социального заказа в рамках которой выступают рыночные структуры: промышленные корпорации, ассоциации промышленников и предпринимателей, частный бизнес, государственные предприятия и организации государственного и муниципального управления (в рамках менеджеристского понимания последних): «либеральная модель, ведущую роль в которой играет рынок, характеризуется ориентацией работодателя на “готового” работника, с индивидуальной ответственностью образовательного учреждения за результаты деятельности и с его высокой мобильностью как самостоятельного участника рынка образовательных услуг. Государство является гарантом создания равных конкурентных условий деятельности образовательных организаций на федеральном уровне, а функции контроля за их деятельностью делегированы местным органам власти» [Власова 2013: 233]. Как правило, системы управления образованием в таких моделях являются децентрализованными, содержание образования минимально унифицировано и стандартизовано, а контроль за развитием и функционированием образовательной системы осуществляется со стороны институтов гражданского общества [Kaiser, O’Heron 2005; Kivinen, Rinne 1991; Кивинен, Ринне 1992; Клейнер 2004; Коуз 1993; Goedegebuure, Kaiser, Maasen 1991]. Классическими примерами такой модели являются образовательные политики Великобритании и США [Goedegebuure, Kaiser, Maasen 1991].

Социально ориентированная модель образовательной политики сложилась в странах Северной Европы: Швеции, Финляндии, Дании. Ключевым заказчиком системы образования в таких моделях выступает государство, но (и это исключительно важно в рамках рассматриваемой проблемы) именно демократическое социально ориентированное государство. В рамках таких моделей государство выступает гарантом реализации прав граждан на образование, однако производство знаний, образования, компетенций, т.е. выполнение заказа гражданского общества, возложено на образовательные организации, академическое сообщество. В рамках этой модели главным контролером и получателем производных развития образовательной системы является не государство, а гражданское общество. При этом, действительно, в функциональном отношении «государство в лице централизованной власти взяло на себя выполнение планирующей, координирующей и контролирующей функций производства общего и профессионального образования», а «образовательные учреждения выступают… в качестве агентов государства в производстве услуг образования, так как государство делегировало им соответствующие полномочия. При этом учебные заведения нацелены не только на производство специалистов, …но также на социализацию индивидов в гражданское общество посредством системы образования» [Власова 2013: 235].

Однако двухкомпонентная классификация не включает континентальные модели образовательной политики, которые обозначены нами как государствоцентричные (патерналистские). Они получили развитие в таких странах, как Германия, Франция и Россия. В рамках этих моделей именно государство, как уже отмечалось, является носителем и выразителем ведущего – политического – интереса по отношению к образовательной системе и, следовательно, ключевым субъектом формулирования на основе этого интереса целей, задач, императивов и приоритетов развития образования, а также требований к его содержанию. Причем если в Германии и во Франции «в результате начавшихся в 1970-х годах реформ, бравших за образец “рыночную” модель, произошла замена принципов централизованного прямого государственного управления, а также была расширена доля частного сектора вузов» [Власова 2013: 232], то в России монополия государства на определение императивов и приоритетов образовательной политики даже в ходе рыночных реформ осталась неприкосновенной.

Роль государства, помимо количества субъектности в политике образования, может характеризоваться и с точки зрения ее качества. Так, Ф. ван Вот отмечает, что государство может «вмешиваться» в деятельность системы образования (в нашей терминологии – выступать оппонентом гражданского общества в борьбе за влияние на образовательное пространство) и содействовать развитию этой системы (мы называем такие отношения государства и гражданского общества партнерскими) [Governmental Strategies… 1989]. Так, в образовательной политике США начиная с 40-х г. ХХ в. имеет место тенденция к нарастанию субъектности государства, однако за счет партнерской, поддерживающей активности по отношению к инициативам рыночных структур, местных властей и академического сообщества. Партнерство также характерно для демократических образовательных систем. Для авторитарных политических режимов характерно вмешивающееся, управляющее и контролирующее воздействие государства на образовательную систему, при этом академическое сообщество, как и рыночные структуры, «при проведении политики государства получают от него гарантию обеспечения своей деятельности» [Скрипак 2003].

Таким образом, методологическая проблема отождествления – не отождествления образовательной политики и государственной политики в области образования разрешается нами следующим образом. Эти понятия не совпадают по своему объему и содержанию, поскольку, помимо государства, выделяются другие акторы, обладающие определенной субъектностью в образовательной политике.Существуют и различные модели взаимоотношений этих акторов в образовательных политиках: либеральная, социально ориентированная и государствоцентричная (патерналистская). Предметом нашего анализа является в первую очередь политика России в отношении инженерного образования. Поэтому мы, признавая и характеризуя субъектность различных институтов гражданского общества в этой политике, тем не менее, постулируем доминирование субъектности государства. Соответственно, в объеме образовательной политики наиболее весомая часть – государственная политика в сфере образования. Что же касается определений образовательной политики, приводимых в различных документах, имеющих политико-декларативный характер, они, как правило, отражают не научный, а политико-популистский взгляд на этот предмет, например: «Национальная образовательная политика должна быть выражением общественного договора между всеми субъектами образования – его заказчиками, его исполнителями, его благоприобретателями. Наличие такой политики есть гарантия не только того, что российское образование выйдет из проблемных зон, но и того, что оно станет силой, консолидирующей общество, станет основой экономики знаний, сделает российскую цивилизационную модель конкурентоспособной в условиях глобальных вызовов ХХI века»1.

Наше исследование показало, что на содержание государственного интереса в отношении системы образования воздействуют самые различные факторы: глобальные политические изменения (смена правящих партий и групп интересов, войны, революции), социальные и демографические сдвиги, общественные настроения и т.д. Соответственно, государственный заказ подвержен непрерывным изменениям. Однако само содержание образовательной политики характеризуется определенной кумулятивностью и политической ригидностью: изменения в общих направлениях и содержании образовательной политики происходят с определенной периодичностью. Длина одного цикла образовательной политики до начала ХХ в. составляла от 20 до 50 лет, в конце ХХ в. – 15–20 лет. Сегодня мы, как и многие специалисты [Верескун 2012; Подлесный и др. 2005; Змеев 2001; Тарасова 2000; Ленчук 2016; Агранович и др. 2007; Чучалин 2014], отмечаем тенденцию к укорачиванию соответствующих циклов до 10–15 лет [Добрынина 2019; Добрынина, Лифинцев 2019; Добрынина, Никитина 2019а; 2019б]. Именно с этой периодичностью государство в лице правоустанавливающих субъектов производит более или менее полный пересмотр целей, задач, императивов, приоритетов, образовательных стандартов и кодифицирует эти изменения в соответствующих нормативно-правовых актах.

Субъектный компонент образовательной политики нами рассмотрен в достаточно полной степени. Определяя политику как деятельность следует выделить следующие компоненты этой деятельности.

Целеполагание и стратегическое планирование : определение субъектами политики (в рамках государственно-патерналистских моделей – государством) «идеальных» параметров образовательной системы, анализ всего спектра разнообразных потребностей и интересов, предвосхищение и прогнозирование динамики развития образовательной системы и выработка на основе соответствующих прогнозов задач, способов и методов достижения тех параметров, которые приняты за идеал. Целеполагание, как правило, предполагает разработку стратегии образовательной политики, т.е. «системы взглядов на характер социальных целей образования и главных направлений его развития, предполагающих установление форм и методов подготовки кадров, способов строительства и размещения сети учебных заведений, решение задач по материально-техническому обеспечению образования и созданию организационной структуры, соответствующей ее содержанию» [Гершунский 1998: 242].

Разработка и экстраполяция в систему образования аксиологии и идеологии образования. В отношении государственной идеологии и идеологии образования в настоящее время не ослабевает дискуссия, которая ведется как в пространстве науки, так и в публичной сфере. Цель и задачи нашего исследования никоим образом не связаны с необходимостью выстраивания нашей позиции в пространстве этой дискуссии. Под идеологией образования нами понимается идейное оформление политики: совокупность доктринируемых государством основных ценностей и целей развития системы образования. Именно посредством идеологии государство «пытается добиться консенсуса крупных социальных аудиторий», «активизирует и политизирует общественное сознание на основе определенного видения будущего», «подчиняет себе общественное сознание через смысловые концепты “справедливости”, “свободы”, “национального превосходства”, “патриотизма” и др. (и вводя в политическую коммуникацию не только собственные цели, но и языки/новоязы и знаковые конструкции)» [Соловьев 2001: 5]. В этом смысле идеология – важнейший компонент политики, политического управления и в определенном смысле – политического, пусть и символического, насилия. Причем идеология не только заменила и опровергла миф и религию, но включила в свое содержание элементы мифологического и религиозного сознания, став еще более мощным элементом подчинения общественного сознания субъекту генерации идеологии.

Важным компонентом образовательной политики как деятельности является нормирование, т.е. разработка и артикуляция норм и правил, в соответствии с которыми осуществляется деятельность всех субъектов политики. Цели, задачи, императивы и приоритеты образования кодифицированы в Конституции РФ, стратегиях развития образования, доктринальных документах, посланиях президента Федеральному собранию, законах РФ и регионов, образовательных стандартах и других актах, в которых сформулирована воля государства в отношении того, каково содержание государственного заказа к системе образования и каким образом образовательная система должна этот заказ осуществить. Соответственно, с этих позиций, образовательную политику можно понимать как артикулированную государством систему целей, ценностей и приоритетов в образовании и выработку методов их эффективного претворения в жизнь.

Администрирование, регулирование и контроль. Структура образовательной политики, помимо определения целей, задач, императивов и приоритетов, а также требований к содержанию образования, включает деятельность по управлению развитием и функционированием образовательной системы и всех ее элементов. В управлении образованием можно выделить финансовые аспекты (и в этом отношении образовательная политика реализуется в том, каким образом, в каком объеме и из каких источников осуществляется финансирование образовательной системы и отдельных ее элементов), а также организационные и контрольно-регулятивные аспекты.

В образовательной политике выделяются два тесно взаимосвязанных компонента: школьная политика (политика в отношении системы дошкольного и среднего общего образования) и академическая политика (ее объектом являются системы профессионального, высшего и послевузовского образования). Политика инженерного образования, с нашей точки зрения, должна быть отнесена к академической политике, поскольку система инженерного образования преимущественно нацелена на подготовку технических специалистов высшей квалификации; в этом отношении если мы говорим о системе реального (среднего профессионального технического) образования, то рассматриваем его исключительно в связи с подготовкой специалистов высшей квалификации, т.е. инженеров.

Нельзя не отметить, что одной из современных тенденций развития системы среднего общего образования является тенденция к ранней профилизиции. Во многих регионах РФ открываются так называемые технологические, физикоматематические профильные классы; в Москве с 2014 г. успешно реализуется проект Департамента образования города Москвы «Инженерный класс в московской школе». Однако такого рода профильные классы являются частью системы профориентации и популяризации инженерного образования, утратившего в начале нулевых годов свою популярность среди абитуриентов российских вузов. В этом отношении все профильные классы являются элементами системы профориентации, а также популяризации среди школьников инженерной профессии, но не связаны напрямую с системой инженерного образования в строгом смысле этого слова.

Политика в отношении инженерного образования тесно связана с кадровой политикой нации и государства. На наш взгляд, кадровая политика – это, прежде всего, национальная (государственная) стратегия формирования, развития и использования всех кадровых ресурсов страны, соотносящаяся с общими целями и задачами осуществления государственной власти. В содержательном отношении государственная кадровая политика – это система концептуально обозначенных, как правило, нормативно кодифицированных целей, задач, приоритетов и принципов деятельности государства по организации и регулированию кадровых процессов и отношений.

Поскольку образовательная система является главным механизмом производ- ства кадров, запрос к системе образования напрямую связан с тем, насколько текущие и будущие задачи экономики, внутренней и внешней политики государства связаны с необходимостью производства кадров, причем в определенном, заданном этим запросом количестве, а также определенного качества. Объектом нашего исследования является политика в отношении инженерного образования, соответственно, ее императивы, приоритеты, цели, задачи и прочие компоненты, самым прямым и непосредственным образом связанные с тем, каков запрос государства и других политических акторов, его экономические и политические стратегии, какова необходимость в технических специалистах высшей квалификации.

Таким образом, образовательная политика в отношении инженерного образования представляет собой деятельность политических субъектов и институтов гражданского общества по согласованию политических интересов, определению на этой основе целей, задач, императивов, приоритетов, идеологии развития системы инженерного образования, а также по осуществлению финансового, идеологического и административного управления этой системой.