Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, в системе организационно-правовых гарантий прав и свобод человека и гражданина

Права человека в XXI веке стали общепризнанной нормой человеческой жизни

для всего цивилизованного мира, их признание высшей ценностью является базовым международным и конституционноправовым принципом [9, с. 223]. В реальную же ценность они превращаются только тогда, когда надежно гарантированы [1, с. 9; 8, с. 223].

Согласно ряду Резолюций ООН страны-участницы этой организации взяли на себя обязанность создать внитригосударст-венные гарантии обеспечения прав человека и основных свобод, основанные на общепризнанных международно-правовых гарантиях, закрепленных в соответствующих международно-правовых нормах. На протяжении последней четверти XX в. международное сообщество нашло компромисс в дискуссионном вопросе полномочий и функций национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, разработав Принципы, касающиеся их статуса (Парижские принципы 1991 г.) [11; 12].

5 июля 2012 г. Совет по правам человека ООН в резолюции «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», принятой без голосования на 32-й сессии [6], признал важную роль, которую национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, играют в Совете по правам человека, включая его механизм универсального периодического обзора – как на этапе подготовки, так и в последующей деятельности - и специальные процедуры, а также в договорных органах по правам человека в соответствии с резолюциями ООН. Приветствуя такое историческое расширение возможностей таких национальных учреждений вносить вклад в работу Совета по правам человека, он призвал их воспользоваться этими возможностями.

Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции, принятой 18 декабря 2013 г. [7] призвала государства-члены создавать эффективные, независимые и плюралистические национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой всех прав человека и основных свобод для всех, а там, где они уже существуют, укреплять их, как это предусмотрено в Венской декларации и Программе действий, а сами такие учреждения, при условии, что они соответствуют Парижским принципам, продолжат участвовать в обсуждениях во всех соответствующих механизмах и процессах Организации Объединенных Наций и вносить вклад в эти обсуждения согласно своим со- ответствующим мандатам, включая рассмотрение повестки дня в области развития на период после 2015 года. Более того, Генеральная Ассамблея ООН просит Генерального секретаря в его следующем докладе Генеральной Ассамблее сосредоточить внимание на текущем участии национальных правозащитных учреждений, соответствующих Парижским принципам, в работе Ассамблеи и в соответствующих процессах в целях изучения вопроса о целесообразности предоставления соответствующим Парижским принципам национальным правозащитным учреждениям возможности независимо участвовать в работе соответствующих механизмов и в процессах Организации Объединенных Наций согласно своим соответствующим мандатам.

Вместе с тем не все типы национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, существующие в различных странах, созданы в соответствии с Парижскими принципами, а следовательно – имеют выше указанные полномочия и функции. Так, из более 100 созданных в мире национальных Учреждений только 65 полностью соответствуют Парижским принципам [14, с. 117]. Есть и страны, в которых различные типы национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, не были созданы. Это приводик не эффективности конституционно-правовых гарантий прав человека и основных свобод в стране, следствием чего является увеличение фактов нарушений этих прав и свобод [16, с. 334; 17, с. 65].

В юридической литературе отмечается, что приведение правогарантирующих функций государства в соответствие с конституционными и международными стандартами в области прав человека обуславливает необходимость совершенствования теории гарантий прав человека и основных свобод, а также связанной с ними нормотворческой, правоприменительной и иной практики. Вместе с тем анализ научных исследований свидетельствует о том, что в последней четверти XX столетия темой научных дискуссий в юридической литературе стал вопрос видов, полномочий и функций национальных учрежений, занимающихся содействием и защитой прав человека (ра- боты А. Вурфа, Л. Зайденштикера, Р. Карвера, Л. Райфа, В. Чуксиной и др.). Вопросы конституционно-правового статуса отдельных типов таких учреждений (омбудсмена, комиссий по правам человека) до расширения их полномочий в соотвествии с упомянутыми выше Резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН и Совета по правам человека ООН был обстоятельно изучен и в отечественной, и в зарубежной юридической литературе. Вопрос же места национальных учрежений, занимающихся содействием и защитой прав человека, созданных или которые предстоит создать в соответствии с Парижскими принципами, в системе гарантий прав человека и основных свобод ни до расширения их полномочий выше указанными резолюциями, ни после не был предметом научных исследований в юридической литературе.

Вышеизложенное позволяет утверждать, что актуальным является уточнение существующей сегодня концепции организационно-правовых гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Цель этой статьи – выявить место национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, созданных в соответствии с Парижскими принципами, в системе организационноправовых гарантий прав человека и основных свобод.

Основное содержание

В специальной литературе в зависимости от полномочий и функций выделяют такие типы учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека: комиссии по правам человека, уполномочен-ные/омбудсмены по правам человека (постомбудсмен институты), антидискримина-ционные омбудсмены/комиссии, институ-ты/центры по правам человека, консультативные комиссии по правам человека, комплексные институты по правам человека. При этом специализированные правозащитные институты с узкой сферой компетенции (комиссии/омбудсмены по правам детей, женщин и т.д.) не соответствуют Парижским принципам и не считаются националь- ным учреждением, занимающимся поощрением и защитой прав человека, – отмечает В.Чуксина [14, с. 17].

Согласно Парижским принципам, национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, осуществляет следующие общие функции:

– представляет правительству, парламенту и любому другому компетентному органу на консультативной основе, по просьбе заинтересованных органов или в порядке осуществления своего права рассматривать любой вопрос без обращения в более высокую инстанцию, мнения, рекомендации, предложения и доклады по вопросам, касающимся поощрения и защиты прав человека; национальное учреждение может принять решение о предании их гласности; эти заключения, рекомендации, предложения и доклады;

– поощряет и обеспечивает согласование национального законодательства, правил и практики с международными документами по правам человека, участником которых является данное государство, и их эффективное осуществление;

– содействует ратификации вышеупомянутых документов или присоединению к ним и обеспечивает их осуществление;

– участвует в подготовке докладов, которые государства должны представлять органам и комитетам Организации Объединенных Наций, а также региональным учреждениям во исполнение своих договорных обязательств и, в случае необходимости, выражать свое мнение по этому вопросу, должным образом соблюдая их независимость;

– сотрудничать с Организацией Объединенных Наций и любыми другими организациями системы Организации Объединенных Наций, региональными учреждениями и национальными учреждениями других стран, компетентными в вопросах поощрения и защиты прав человека;

– содействовать разработке учебных и исследовательских программ по правам человека и принимать участие в их осуществлении в школах, университетах и в профессиональных кругах;

– предавать гласности положение в области прав человека и усилия по борьбе против всех форм дискриминации, особенно расовой дискриминации, посредством повышения осведомленности общественности, в частности путем информирования и просветительской деятельности, а также посредством использования всех печатных органов.

Комиссии, обладающие квазисудеб-ными полномочиями, осуществляют не только общие, а и дополнительные функции. Согласно Парижским принципам это национальное учреждение может быть уполномочено заслушивать и рассматривать жалобы и заявления, касающиеся положения отдельных лиц. Материалы могут передаваться ему отдельными лицами, их представителями, третьими сторонами, неправительственными организациями, ассоциациями профсоюзов или любыми другими представительными организациями. В этом случае без ущерба для вышеизложенных принципов, касающихся других полномочий комиссий, возложенные на них функции могут основываться на следующих принципах:

– достижение полюбовного урегулирования путем примирения или, в установленных законом пределах, путем вынесения обязательных решений, или, в случае необходимости, на основе конфиденциальности;

– уведомление стороны, представившей заявление, о ее правах, в частности об имеющихся в ее распоряжении средствах правовой защиты, и содействие получению доступа к ним;

– заслушивание любых жалоб или заявлений или направление их любому другому компетентному органу в пределах, установленных законом;

– представление рекомендаций компетентным органам, в частности, путем предложения поправок или изменений к законам, правилам и административной практике, особенно если они являются причиной трудностей, с которыми столкнулись лица, представившие заявления, в целях отстаивания их прав.

Ученые-конституционалисты утверждают, что Конституции различных стран достаточно четко определяют систему органов и лиц, которые должны защищать права и свободы человека и гражданина [5, с. 54]. Исследуя конституционно-правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, Т. Заворотченко обосновала авторскую концепцию организационно-правовых гарантий этих прав и свобод, которая была взята за основу учеными-конституционалистами при проведении исследования правовых отношений, возникающих в процессе обеспечения гарантий прав человека и основных свобод. По мнению ученой, их систему составляют: механизм государства, органы местного самоуправления, должностные лица, политические партии и общественные организации, средства массовой информации и международные правозашитные организации, а так же их деятельность в сфере правотворчества и правоприменения, направленная на создание благоприятных условий для реального использования гражданами своих прав и свобод [4, с. 10].

Т. Заворотченко классифицирует их на две группы. Первая – это органы-гаранты общей компетенции, функциями которых, вместе с другими функциями, является обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина. Вторая группа – органы-гаранты специальной компетенции, созданные специально для обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина: омбудсмен, суды общей юрисдикции, Уполномоченный по делам соблюдения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Национальное бюро по делам соблюдения этой Конвенции и др. В процессе своей повседневной деятельности в сфере правотворчества, правоприменения, осуществления мер процедурного, режимного, контрольного и иного характера эти органы должны создавать условия, при которых граждане имели бы возможность реализовать в жизни закрепленные в законодательстве права, свободы и обязанности [4, с. 10]. В результате проведенного анализа таких типов национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, как омбудсмен и комиссии по правам человека В. Чуксина подчеркивает, что

«…деятельность комиссий направлена в первую очередь на охрану и предупреждение нарушений прав человека, а институт уполномоченного преимущественно ориентирован на защиту и восстановление нарушенных прав» [15, с. 8].

С вышеизложенными точками зрения ученых-конституционалистов можно согласиться частично. Аргументами в подтверждение нашего несогласия могут послужить следующие.

Во-первых, круг субъектов-носителей прав и свобод безосновательно сужен исключительно до граждан [2, с. 88–89]. Носителями же этих прав и свобод являются физические и юридические лица [3, с. 368].

Во-вторых, деятельность органов-гарантов прав человека и основных свобод специальной компетенции направлена на обеспечение прав человека и основных свобод. Официальная же защита этих прав и свобод является одним из составных элементов системы государственно-юридического их обеспечения. Видом правовой деятельности, направленной на осуществление прав человека и основных свобод является и защита этих прав и свобод, а не только реализация. Само же понятие «обеспечение прав человека и основных свобод» по мнению П. Рабиновича состоит из следующих элементов: 1) содействие реализации прав и свобод (путем положительного влияния на формирование их общесоциальных гарантий); 2) охрана прав и свобод человека (путем принятия мер, в частности юридических, для предупреждения, профилактики нарушения прав и свобод); 3) защита прав и свобод человека (восстановление нарушенного правомерного состояния, привлечение нарушителей к юридической ответственности) [13, с. 7].

Таким образом, «защита» и «охрана» прав человека и основных являются отдельными элементами понятия «обеспечение прав человека и основных свобод», а не двумя различными явлениями.

В-третьих, деятельность омбудсмана не сводится только к ситуациям, когда субъективное юридическое право лица уже нарушено. Государственно-юридическая за- щита субъективного юридического права лица или основной свободы предусматривает возможность применения не только такого вида государственного принуждения как восстановление уже нарушенного права, но и двух таких его видов как предупреждение и пресечение нарушения [10, с. 33].

Дополнительным аргументом сказанного выше являются решения Европейского суда по правам человека в делах «Джабари против Турции» от 11 июля 2000 г., «Кудла против Польши» от 26 октября 2000 г., «Джакометти и другие против Италии» от 8 ноября 2001 г., «Ноголика против Хорватии» от 5 сентября 2002 г., «Андрасик, Цер-ман, Бедак, Лахманн, Коцур, Дубравицкий и Бразда против Словакии» от 22 октября 2002 г., «Мерит против Украины»от 30 марта 2004 г.

В некоторых странах омбудсмен может применять и такой вид государственного принуждения, как юридическая ответственность. Вместе с тем такая модель омбудсмена не получила широкого распространения. Согласно законодательства большинства стран мира омбудсман может применять только меры, направленные на ускорение, повышение эффективности правозащитной деятельности других органов, компетенцией которых уже является принятие обязательного решения с возможностью применения государственного принуждения [10, с. 46]. Дополнительным аргументом сказанного выше являются решения Европейского суда по правам человека в делах «Силвер и другие против Соединенного Королевства» от 25 марта 1983 г., «Чахал против Соединенного Королевства» от 15 ноября 1996 г., «Денизси и другие против Кипра» от 23 мая 2001 г.

Результаты

Таким образом, созданные в соотвест-вии с Парижскими принципами национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, не имеют юридических средств, позволяющих им самостоятельно осуществлять защиту субъективных юридических прав человека и основных свобод: рассмотреть жалобу лица по сути и закончить такое рассмотрение принятием обязательного для выполнения решения о применении эффективного средства/средств защиты.

Таким образом, не стадия применения юридических гарантий прав человека, не сам факт нарушения или не нарушения субъективного юридического права человека или основной свободы является критерием отграничения деятельности национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, от других органов-гарантов специальной компетенции, а возможность применения любого вида государственного принуждения в процессе разрешения правового спора, то есть в процессе юрисдикционной деятельности: восстановление уже нарушенного права, юридическая ответственность, предупреждение, пресечение.

Выводы

Вышепроведенный анализ позволяет сделать такие выводы:

• 1.    Выявлено, что национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, созданные в соответствии с Парижскими принципами, содействуют реализации прав чеовека и основных свобод путем положительного влияния на формирование общесоциальных гарантий этих прав и свобод и охрану таких прав и свобод путем принятия юридических мер для предупреждения и профилактики их нарушения.

• 2.    Усовершенствована существующая в специальной литературе классификация организационно-правовых гарантий прав человека и основных свобод. Обосновано, что национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защой прав человека, относятся к группе органы-гаранты специальной компетенции, созданные специально для обеспечения гарантий прав человека и основных свобод.