Надзорно-контрольные органы в государственном механизме России

• 1.    Введение

• 2.    Надзорно-контрольные органы в государственном механизме России

Государственный механизм России на протяжении всего существования обладал специфическими особенностями, самобытным опытом организации. При этом место и роль надзорноконтрольных органов, прежде всего прокуратуры в государственном механизме на различных этапах исторического развития определялось по-разному, в зависимости от основных функций. Когда прокуратура осуществляла надзор за законностью в деятельности государственного аппарата, она являлась самостоятельным государственным органом. Когда она лишь поддерживала государственное обвинение, она лишалась характера самостоятельного государственного органа. В настоящее время происходят радикальные изменения в государственном механизме России, как неизбежное следствие преобразований с целью построения демократического правового государства. В связи с этим, уяснение надзорно-контрольной роли прокурорской системы в механизме государственной власти, представляется в достаточной степени актуальным.

В представленной статье авторы ставят своей целью проследить историю становления органов прокуратуры в России, представить различные точки зрения на социальную ценность и функциональные полномочия этого института, проанализировать аналогичные органы некоторых зарубежных государств, раскрыть основные функции прокуратуры на современном этапе развития, определить место и роль прокуратуры в государственном механизме современной России.

Среди надзорно-контрольных органов важное место занимают органы прокуратуры. Историю российской прокуратуры можно условно разделить на четыре этапа:

• 1)    С момента образования прокуратуры до судебной реформы 1864 г. (1722-1864 гг.).

• 2)    С момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1917 гг.).

• 3)    С момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре 1992 г.

• 4)    С момента принятия указанного закона по настоящее время.

Первые два этапа достаточно подробно исследовались в трудах дореволюционных государствоведов и историков, таких как Н.В. Муравьев, А.Д. Градовский, В.И. Веретенников и других. Поэтому в советский период к истории возникновения и развития российской прокуратуры наука не обращалась. Эти вопросы вновь стали актуальны лишь в современный период, и нашли свое отражение в трудах последнего времени (Казанцев, Ефремова, Звягинцев). Третий этап изучен ведущими советскими правоведами (С.Г. Березовская, В.Г. Лебединский, В.К. Звирбуль, Г.А. Мурашин). Четвертый, современный этап, характеризуется противоречивостью взглядов на роль и место прокуратуры в государственном механизме ( Бойков , 1997; Григонис , 1999).

В отличие от других государственных органов, прокуратура в механизме государства возникла сравнительно недавно - в XIV в. Родоначальником ее считается Франция, а непосредственным основателем французской прокуратуры - Филипп IV, который в ордонансе от 25 марта 1302 г. закрепил представительство интересов короля прокуратурой. Сам термин "прокурор" (от лат. procurare – надзирать, заботиться) начал применяться во Франции лишь в начале XVIII в., а до этого соответствующие должностные лица назывались "людьми короля" - gens du roi. Французская прокуратура возникла как сугубо обвинительный, карательный орган, приспособленный для выполнения воли короля. В это же время учреждается прокуратура в Германии, ей поручается расследование преступлений. В ХVI-ХVII вв. прокуратура действует уже во многих странах - Италии, Нидерландах и др. (Черниловский, 1995).

Прокуратура в России появляется в связи с изменениями в государственном аппарате первой четверти XVIII в. Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Первоначально Петром I в 1711 г. утверждается должность тайного фискала для осуществления надзора Сената за правительственным аппаратом и должностными лицами. В именном Указе Сенату о фискалах говорилось: "Выбрать обер-фискала, человека умного и доброго... должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд" ( Законодательство Петра I , 1997). В случае выявления правонарушений, фискал должен был невзирая на лица призвать виновного в Сенат и там его уличать. Стимулом для фискала служила половина штрафа, наложенного на виновного. Запрещались преследования фискалов или наказание за недоказанный донос. Институт фискалов вызывал неприятие, и даже ненависть в среде чиновников. Основной причиной этого послужил негласный надзор в фискальной практике.

Одновременно с развитием института фискалов, были попытки создания иных контрольных органов. Ими являлись генерал-ревизор, затем сенатский обер-секретарь, офицеры гвардии, которые помесячно прикомандировывались к Сенату ( Ефремова , 1993). Все эти контролирующие органы не могли должным образом осуществлять свои функции, требовалось создание специальных органов контроля.

Таким специализированным органом стала прокуратура, учрежденная 12 января 1722 г. Петром I. В именном Высочайшем Указе Правительствующему Сенату говорилось: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору" ( Законодательство Петра I , 1997). 27 апреля 1722 г. была утверждена инструкция, которая определяла компетенцию генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Этим указом по сути создавалась единая централизованная система государственных органов во главе с генерал-прокурором, подотчетным только царю. Далее шел обер-прокурор (помощник генерал-прокурора) в Сенате, обер-прокурор Синода, затем прокуроры коллегий и прокуроры надворных судов в губерниях.

Необходимо подчеркнуть, что российская прокуратура имела некоторое сходство с аналогичными европейскими институтами (Франция, Германия, Швеция) по широкому кругу полномочий, иерархичности построения, наличию основной функции – надзора за точным исполнением закона тем органом, при котором находился прокурор. Но в отличие от французских прокуроров, которые находились при судебных органах, русские находились главным образом при административных ( Казанцев , 1993). И еще одно отличие: собственно судебная, обвинительная деятельность российской прокуратуры представляла слабое и незначительное направление.

В обязанности генерал-прокурора входил прежде всего надзор за Сенатом, надзор за реализацией указов царя, далее надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом царю, руководство деятельностью фискалов. Генерал-прокурор имел право законодательной инициативы ( Шашков , 1999).

На первом этапе, т.е. с 1722 по 1864 гг. надзор был распространен на все отрасли управления. Таким образом, прокуратура в этот период была единым, централизованным и самостоятельным органом государственной власти, который обладал значительными полномочиями по предупреждению нарушений закона.

В начале XIX в. происходят существенные изменения в структуре прокуратуры. По Манифесту Александра I от 8 сентября 1802 г. создаются 8 министерств, в том числе Министерство юстиции. Центральный аппарат министерства юстиции возникает из канцелярии генерал-прокурора. Основной задачей этого министерства является управление системой суда и прокуратуры ( Ерошкин , 1983). Каких-либо принципиальных изменений в прокурорском надзоре в это время не происходит. В целом первую половину XIX в. историки прокуратуры называют "периодом застоя". Множественность функций прокуратуры и сложившиеся к тому времени различия между отраслями управления не позволяли даже самому добросовестному прокурору выполнять служебные обязанности в полном объеме. Назревала необходимость в изменении структуры, а главное, в задачах и функциях прокуратуры.

На втором этапе развития прокуратуры (1864-1917 гг.) в результате судебной реформы 1864 г. она была преобразована в систему, где прокуроры состояли при судах и подчинялись генерал-прокурору, который являлся одновременно министром юстиции. Таким образом, прокуратура вошла в систему органов исполнительной власти, но при этом обладала специфическими функциями.

Сфера прокурорского надзора была перенесена в судебно-следственную область. Появилась новая функция прокуратуры - поддержание обвинения в суде по уголовным делам. Прокурор наделялся правами участника процесса и мог опротестовать незаконное решение суда первой инстанции. В гражданском процессе прокуроры давали "предварительное заключение по делам, сопряженным с интересом казны" и в других, определенных законом случаях ( Судебные уставы ..., 1994).

Принято считать, что прокуроры исполняли эту функцию недостаточно профессионально. Однако известный русский юрист А.Ф. Кони отмечал, что и в гражданских заседаниях прокуратура была представлена достаточно сильно и достойно. Здесь проявлялась "цивилистическая" складка мышления прокуроров ( Кони , 1967а). Прокуратура осуществляла надзор за органами предварительного расследования преступлений, местами заключения, за судом. Вместе с тем общий надзор, т.е. надзор за соблюдением законов органами управления был исключен из полномочий прокуратуры. По мнению А.Ф. Кони, исключение общего надзора из функций прокуратуры - "большая ошибка составителей Судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокуратуры, придавая ему обвинительную обособленность, может быть, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном, полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса" ( Кони , 1967б).

Годы реакции внесли свои изменения в деятельность прокуратуры. Прокуроры стали принимать весьма активное участие в производстве дознаний по политическим делам, контролировать адвокатскую деятельность, имели право возбуждать дисциплинарные производства о частных поверенных за неправильные действия. Все эти изменения были вызваны политической обстановкой в стране, изменениями в государственном строе. 24.11.1917 г. Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена.

Ее восстановление происходит на третьем этапе (1922-1992 гг.). Интересен тот факт, что хотя довольно длительный срок, более четырёх лет, специальный надзорный орган отсутствовал в государстве, сама надзорная функция за деятельностью государственных органов сохранялась, что говорит о ее несомненной необходимости, но она растекалась по различным органам и не являлась для них основной (ВЦИК, СНК, отдельные наркоматы: НК ГК, НКЮ, РКИ) ( Конституции ..., 1940). Более того, в литературе описывается такой факт, что после упразднения царской прокуратуры в 1917 г. в ряде местностей прокуратура сохранялась. Так, в Полтаве в ноябре 1917 г. Полтавским Советом был избран новый революционный прокурор, который осуществлял надзорную деятельность на территории Полтавской губернии ( Мурашин , 1972). 28 мая 1922 г. в составе народного комиссариата юстиции учреждается прокуратура РСФСР. Первоначально она входит в состав органа исполнительной власти.

С образованием СССР в 1923 г. Прокуратура СССР получила наименование Прокуратуры Верховного суда СССР. Конституция 1924 г. содержала специальную главу VII о Верховном Суде СССР, где излагались полномочия прокуратуры ( Хрестоматия по истории ..., 1997). Последующие нормативные акты (Положение о судоустройстве 19.11.1926 г., Положение о Верховном Суде и Прокуратуре Верховного Суда СССР 24.07.1929 г.) уточняли и расширяли функции прокуратуры. Она осуществляла широкие полномочия в области общего надзора и занимала по существу самостоятельное положение в системе государственных органов ( Березовская , 1954). 20 июня 1933 г. была образована Прокуратура СССР как единый централизованный орган государственной власти.

В дальнейшем Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства. Положение о Прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г., а затем закон СССР "О прокуратуре СССР" от 30 ноября 1979 г. определили четкую структуру прокуратуры и основные направления деятельности ( Ведомости ..., 1979). Так, в соответствии с законом 1979 г. прокуратура осуществляла надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами (общий надзор); за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; за исполнением законов при рассмотрении дел судами; за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Таким образом, прокурорский надзор распространялся на деятельность исполнительно-распорядительных и судебных органов. В таком качестве прокуратура и просуществовала вплоть до распада СССР.

Четвертый этап в развитии прокуратуры, начатый с принятием нового российского закона о прокуратуре в 1992 г., характеризуется, как уже отмечалось, большой противоречивостью и сложностью

( Ведомости ..., 1992). Его можно также охарактеризовать как переходный период. Место и роль прокуратуры в системе органов государства за последнее десятилетие главным образом определялись концепцией судебно-правовой реформы, Конституцией 1993 г., концепцией развития Прокуратуры Российской Федерации на переходный период 1994 г., Федеральными законами о внесении изменений и дополнений в Закон "О прокуратуре Российской Федерации" 18.10.1995 г. и 23.12.1998 г. Однако вопрос о назначении этого института остается дискуссионным, одним из самых обсуждаемых научными и практическими работниками. Высказываются несколько точек зрения по этому поводу.

• 1)    Прокуратура - механизм законодательной власти, так как она защищает верховенство закона ( Николаева , 1994, Шалумов , 1993).

• 2)    Прокуратура - составная часть исполнительной власти, так как ее функции гораздо ближе к функциям исполнительной власти ( Кореневский , 1994; Григонис , 1999).

• 3)    Прокуратура относится к судебной власти, так как в конечном итоге по существу дело решается судом, а прокурор лишь обращается в суд в необходимых случаях ( Демидов , 1994).

С изложенными позициями не согласна большая группа авторов ( Бойков , 1997; Ведерников , 1994; Рохлин , 2000), которые справедливо, на наш взгляд, полагают, что прокуратура в переходный период представляет собой необходимый механизм в системе разделения властей. Не входя ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную), вместе с тем, не превращаясь в самостоятельную власть, прокуратура является сдерживающим фактором государственного произвола; устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Растворять прокуратуру в системе исполнительной власти (Минюст) или в системе судебной власти – значит делать ее зависимой от них. А зависимая прокуратура практически никому не нужна.

Основная особенность российской прокуратуры состоит в том, что она является прокуратурой смешанного типа (надзорно-обвинительного) – выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования. Здесь нет особого противоречия, если не смешивать разные полномочия прокурора. Выявляя нарушения законов, прокурор обязан принять меры к их устранению, в том числе и путем уголовного преследования. Оппоненты сильной централизованной прокуратуры предлагают изъять у нее функцию надзора за исполнением законов, а оставить функцию уголовного преследования. При этом ссылки делаются на отечественную историю (период с 1864 по 1917 гг.) и опыт зарубежных стран, где, по их мнению, функции прокурора ограничиваются лишь его участием в суде в качестве обвинителя.

Что касается реформы 1864 г., то ее ошибки не должны повторяться сегодня, когда состояние законности в стране можно охарактеризовать как кризисное. Игнорирование исторических традиций, спешка и слепое копирование зарубежных аналогов не приводит к положительным результатам. Так, Конституция Украины 1996 г. не предусмотрела среди функций прокуратуры осуществления надзора за исполнением законов. Многие украинские ученые и юристы-практики считают, что утрата прокуратурой этой функции ослабила ее роль в обеспечении законности, сократила возможности как правоохранительного органа, в том числе и в охране прав и свобод человека и гражданина ( Бессарабов , 2000).

Реальная практика, законодательство высокоразвитых стран показывают, что полномочия прокуратуры в этих странах постоянно расширяются, там делается все для того, чтобы максимально полно и всесторонне использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка. Например, государственный атторней (прокурор) в США выполняет, кроме функции обвинения, ряд других функций. В ведении Генерального атторнея США находится контрразведка, политическая полиция, он управляет тюрьмами и занимается делами иммигрантов; выступает он и как следователь. В Японии функции прокуратуры также довольно широки: расследование уголовных дел (наиболее важных и сложных) с последующей передачей их в суд; разрешение ряда уголовных дел без передачи их в суд; возбуждение уголовного преследования и передача материалов в суд; поддержание обвинения в суде; надзор за расследованием уголовных дел полицией; надзор за исполнением наказаний, назначенных судом.

Обширны полномочия прокуратуры во Франции. Прокуратура здесь имеет право на возбуждение уголовного преследования, осуществляет контроль за предварительным следствием, поддерживает обвинение в суде. Под надзором прокуратуры находятся должностные лица и агенты судебной полиции. Каждый орган власти, каждое должностное лицо, которым становится известно о совершении преступления или проступка, обязаны сообщить о них прокурору. Прокурор во Франции не подлежит отводу в суде в отличие от судей и присяжных ( Скворцов , 1994). Важным принципом, на котором базируется деятельность зарубежной прокуратуры, является независимость ее от полиции, судебной системы, правительства (исполнительной власти).

Еще один довод можно привести в защиту сохранения российской прокуратурой функции надзора за соблюдением законов. Различные контролирующие органы, существующие в рамках исполнительной власти (санитарный контроль, пожарный надзор и др., всего 66 служб), безусловно необходимы, но они сегодня не составляют системы. Каждый из них занимается контролем в определенной сфере. Связи между ними достаточно слабые. Несмотря на многочисленность контролирующих органов, они обладают ограниченными возможностями воздействия на практику, о чем свидетельствует постоянно растущее количество нарушений законов. Контролирующие органы зависимы от исполнительной власти, нередко сами допускают нарушения законности. Прокуратура осуществляет надзор за законностью в деятельности контролирующих органов, которые не подчинены ей в административном отношении. Обладает властными полномочиями по привлечению к ответственности виновных в нарушении закона.

Прокуратура РФ (согласно ст. 1 закона о Прокуратуре 1998 г.) – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзорная деятельность прокуратуры является основной и включает надзор за исполнением законов:

• 1)    федеральными министерствами, государственными комитетами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и военного управления, органами контроля, их должностными лицами;

• 2)    органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• 3)    администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• 4)    надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Кроме надзорной деятельности, прокуратура расследует преступления, координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участвует в рассмотрении дел судами и опротестовывает противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Функции российской прокуратуры на современном этапе объемны. Но они совершенствуются применительно к потребностям общества. Необходимо подчеркнуть, что прокуратура уже серьезно изменилась:

• -    изменены приоритеты прокурорского надзора. Главные усилия прокуроров подчинены задаче защиты прав и свобод человека и гражданина. Впервые за всю историю прокуратуры этому посвящена специальная глава закона о прокуратуре. В 2000 г. по вопросам защиты прав человека в прокуратуру обратилось около двух миллионов россиян. При этом каждая четвертая жалоба была удовлетворена ( Борисов , 2001);

• -    несколько сужены общенадзорные полномочия прокуроров. Законодательно установлено, что органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций;

• -    упразднено право прокурора приостанавливать действие опротестованного им правового акта;

• -    вышестоящие прокуроры лишены права отзыва протестов, внесенных нижестоящими прокурорами;

• -    решения прокурора, нарушающие права граждан, могут быть обжалованы в суд, чего раньше не было;

• -    деятельность прокурора при осуществлении правосудия выведена за рамки надзора. Из лица, надзирающего за законностью при рассмотрении дел судами, как это было на предыдущем этапе, он превратился в равноправного участника процесса ( Макаров , 2001).

• 3. Заключение

Функции прокуратуры неизбежно будут меняться с течением времени по мере развития правообеспечительных институтов (судебной системы, Уполномоченного по правам человека, контрольных органов), которым будут передаваться отдельные полномочия прокуратуры. При существующем кризисе законности, сложной криминальной ситуации, развале в экономике – прокурорский надзор просто необходим. Более того, прокурорская система в переходный период должна оставаться единым централизованным и многопрофильным надзорным механизмом, не входящим ни в одну из ветвей власти.

В заключение еще раз отметим принципиальную важность уяснения места и роли надзорноконтрольных органов в механизме государства.

Прокуратура в России возникла из объективных потребностей государства как институт надзора и контроля за деятельностью чиновников всех уровней, как оплот законности и правопорядка. Это был самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора за исполнением законов. В таком качестве она просуществовала почти полтора века и забывать об этом сегодня не стоит. Следует признать ошибочным исключение общего надзора из функций прокуратуры реформой 1864 г. и не повторять этой ошибки вновь. Целесообразно сегодня обращаться к опыту функционирования аналогичных зарубежных институтов, но брать из него нужно только то, что может быть приемлемым на родине. Следует развивать правозащитные механизмы с тем, чтобы надежней защищать права и свободы человека и гражданина. С развитием этих институтов часть функций прокуратуры будут переданы им.

На современном этапе, когда ослаблены контрольные механизмы государства и не развиты институты гражданского общества, прокурорская система является фактически единственным универсальным, независимым надзорно-контрольным инструментом в государстве и, как сказал Владимир Путин на Всероссийском совещании прокуроров – "компенсатором слабости системы соблюдения законности и правопорядка в стране".