Наказание за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ): законодательное решение и правоприменительная практика

Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), судя по статистическим данным, принадлежит к числу весьма распространенных коррупционных преступлений. Согласно информации, размещенной на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, в 2009 г. в РФ было зарегистрировано 6103 таких преступления, в 2010 г. – 4687, в 2011 г. – 4593, в 2012 г. – 4077, в 2013 г. – 3084, за январь-ноябрь 2014 г. – 2220 [1]. Несмотря на явную тенденцию к снижению числа зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 285 УК РФ, их количество продолжает оставаться значительным. Учитывая же высокую латентность преступных злоупотреблений должностными полномочиями и их реальный объем, можно с уверенностью утверждать, что уголовноправовые средства противодействия данным преступлениям и впредь будут занимать важное место в системе мер борьбы с ними.

Известно, что эффективность уголовноправовой нормы в значительной мере определяется неотвратимостью ответственности и адекватностью наказания степени общественной опасности преступления как на законодательном, так и на правоприменительном уровне. Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений является одним из основных принципов противодействия коррупции (ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» [2]). Между тем, если сопоставить количество лиц, осужденных за злоупотребление должностными полномочиями, и количество зарегистрированных преступлений, мы увидим, что доля уголовных дел, завершившихся вынесением обвинительного приговора, невелика. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ в 2009 г. по ст. 285 УК РФ в Российской Федерации было осуждено (в том числе без назначения наказания) 787 человек (12,9% по отношению к количеству зарегистрированных преступлений) [3], в 2010 г. – 739 человек (15,8%) [4], в 2011 г. – 658 (14,3%) [5], в 2012 г. – 539 (13,2%) [6], в 2013 г. – 452 человека (14,7%) [7]. Следо- вательно, говорить о реализации принципа неотвратимости уголовной ответственности за злоупотребление должностными полномочиями на сегодняшний день вряд ли возможно.

Не способствует эффективности уголовноправового противодействия коррупции и определение границ наказуемости должностного злоупотребления законодателем. Санкция ч. 1 ст. 285 УК РФ является альтернативной, предусматривая пять видов основных наказаний: штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, принудительные работы, арест и лишение свободы на определенный срок. При этом два вида наказания – принудительные работы и арест – в настоящее время применяться не могут. Такое конструирование санкций вполне обоснованно крайне негативно оценивается в научной литературе. Так, А.Н. Тарбагаев отмечает, что «наличие в системе наказаний и в санкциях статей Особенной части Уголовного кодекса РФ двух видов наказаний, до сих пор не подлежащих применению, значительно снижает возможность суда назначить виновному лицу справедливое наказание» [8].

Примечательно и то, что законодатель за время действия УК РФ практически не менял круг и пределы наказаний по ч. 1 ст. 285 УК РФ, за исключением того, что санкция была расширена за счет принудительных работ. Даже в разгар кампании по борьбе с коррупцией 2008–2011 гг., ознаменовавшейся принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и Национальной стратегии противодействия коррупции, а также пакета изменений в гл. 30 УК РФ, верхние пределы наказаний в виде штрафа и лишения свободы за злоупотребление должностными полномочиями увеличены не были: максимальный размер штрафа остается равным 80 тыс. руб., максимальный срок лишения свободы – 4 годам. При этом максимальный предел наказания в виде штрафа, установленный Общей частью УК РФ, составляет 5 млн руб. (ч. 2 ст. 46 УК РФ), а максимальный срок лишения свободы (ч. 2 ст. 56 УК РФ) –

20 лет. Более того, даже за халатность (ч. 1 ст. 293 УК РФ), которая характеризуется теми же общественно опасными последствиями, что и злоупотребление должностными полномочиями, но совершается с неосторожной формой вины, может быть назначено наказание в виде большего штрафа – в размере до 120 тыс. руб. Стоит заметить, что в настоящее время весьма ощутимые размеры штрафа предусмотрены в административном законодательстве – административный штраф для граждан в соответствии с ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ за отдельные административные правонарушения установлен в размере до 300 тыс. руб. Таким образом, законодатель, если судить по санкции ч. 1 ст. 285 УК РФ, оценивает степень общественной опасности злоупотребления должностными полномочиями, не осложненного квалифицирующими обстоятельствами, как весьма невысокую, несмотря на то, что состав преступления включает в себя общественно опасное последствие в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Анализ практики назначения наказания показывает, что правоприменитель вслед за законодателем не считает злоупотребление должностными полномочиями, подпадающее под основной состав, преступлением, требующим жесткой уголовной репрессии. Доля штрафа среди назначенных наказаний в последние годы существенно увеличивается: если в 2009 г. по РФ к штрафу было приговорено 47,7% всех лиц, осужденных по ч. 1 ст. 285 УК РФ с назначением наказания [9], то в 2012 г. их было уже 56,1% [10], а в 2013 г. – 55,3% [11] (здесь и далее использованы показатели, полученные при статистической обработке данных Судебного департамента при Верховном Суде РФ).

Показателен и размер штрафа. Согласно Отчету о сроках лишения свободы и размерах штрафов, составляемому Судебным департаментом при Верховном Суде РФ (приложение к отчету формы №10.3), в 2013 г. из числа всех лиц, осужденных по ч. 1 ст. 285 УК РФ к штрафу, 34,7% были приговорены к штрафу в размере до 25 тыс. руб. включительно. В 2012 г. этот показатель был практически таким же (34,8%), а в 2011 г. он вообще превышал 45%.

Реальное лишение свободы было назначено в 2009 г. 8,7% осужденных по ч. 1 ст. 285 УК РФ, в 2010 г. – 6,7%, в 2011 г. – 5,1%, в 2012 г. – 4,6%, в 2013 г. – 6%. Как видно из этих данных, удельный вес реального лишения свободы среди всех назначенных наказаний в последние годы (за исключением 2013 г.) постоянно (хотя и несущественно) снижался.

Динамика удельного веса лишения свободы с применением условного осуждения в 2009– 2013 гг. носила разнонаправленный характер. В 2009 г. оно было применено к 36,9% осужденных по ч. 1 ст. 285 УК РФ (исключая осужденных без назначения наказания), в 2010 г. – к 40,9%, в 2011 г. – к 35,2%, в 2012 г. – к 30,7%, в 2013 г. – к 24,9% осужденных. В целом очевидна тенденция к уменьшению применения условного осуждения к лишению свободы по делам о злоупотреблении должностными полномочиями, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ. С 2009 г. по 2013 г. его удельный вес уменьшился на треть.

В то же время значительно – практически в 2 раза – возросла доля лиц, в отношении которых применяется наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Если в 2009 г. удельный вес таких лиц в общем числе осужденных по ч. 1 ст. 285 УК РФ составлял 6,6%, то в 2011 г. он был уже 12,8%, а в 2013 г. – 13,5%. Уменьшение доли условного осуждения к лишению свободы за счет более частого применения наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в целом является показателем смягчения уголовной репрессии в отношении лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, хотя в научной литературе высказано и иное мнение. В частности, проанализировав эффективность наказания за взяточничество, С.Ю. Бытко пришел к выводу о том, что «в силу особенностей личности взяточников ограничено значение условного осуждения к лишению свободы (второй по распространенности после штрафа мере, применяемой к лицам данной категории). Поскольку взяточники не склонны к совершению общеуголовных преступлений, то ограничения, налагаемые на них судом при условном осуждении, принципиально не меняют их образа жизни» [12].

Аналогичная ситуация складывается и с наказанием за злоупотребление должностными полномочиями при квалифицирующих признаках (ч. 2 и 3 ст. 285 УК РФ). В ч. 2 ст. 285 УК РФ, где специальным субъектом выступает лицо, занимающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, либо глава органа местного самоуправления, предусмотрены три альтернативных вида наказания: штраф, принудительные работы и лишение свободы. Один из них – принудительные работы – в настоящее время не применяется. Размер штрафа установлен от 100 до 300 тыс. руб., срок лишения свободы – до 7 лет, при назначении лишения свободы может быть применено закрепленное в санкции дополнительное наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет (наказание является факультативным). Фактически наибольшую долю занимает условное осуждение к лишению свободы, причем его удельный вес растет: в 2011 г. оно составляло 50%, в 2012 г. – 54,5%, в 2013 г. – 66%. Доля реального лишения свободы, напротив, сокращается: в 2010 г. – 15%, в 2011 г. – 13,3%, в 2012 г. – 6,1%, в 2013 г. – 2,1% (даже меньше, чем по ч. 1 ст. 285 УК РФ). Доля штрафа в те же годы колебалась от 27,5% до 39,4%.

По ч. 3 ст. 285 УК РФ, в которой в качестве квалифицирующего признака закреплено наступление тяжких последствий, в соответствии с санкцией может быть назначено лишение свободы на срок до 10 лет (нижний предел не указан) с обязательным дополнительным наказанием в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет. Санкция не изменялась с момента введения УК РФ в действие. Условное осуждение к лишению свободы превалирует: в 2009 г. оно составляло 57,1%, в 2010 г. – 69,2%, в 2011 г. – 50%, в 2012 г. – 75%, в 2013 г. – 60%. В 2011 г. в 11,1% случаев в качестве основного наказания был применен штраф, вообще не упоминаемый в санкции ч. 3 ст. 285 УК РФ, т.е. наказание было назначено с учетом положений ст. 64 УК РФ. При этом лишение свободы сроком свыше 5 лет было назначено лишь одному лицу в 2012 г., во всех остальных случаях наказание не превышало 5 лет лишения свободы при санкции до 10 лет лишения свободы.

Примечательно, что исключительно либеральной является практика назначения наказания и за другие коррупционные преступления. Так, В.Н. Бурлаков и Н.И. Пряхина, занимавшиеся исследованием эффективности наказания за взяточничество, пишут: «…нужно признать, что в уголовно-правовой политике в отношении взяточничества произошла смена приоритетов: наказание в виде лишения свободы уступило место штрафу, кратному размеру взятки. Не приходится