Накопительное пенсионное страхование: опыт латино-американских стран

Анализ и осмысление накопленного опыта в той или иной сфере деятельности (социальной, экономической, производственной и т.д.) позволяет, во-первых, избежать ошибок или, другими словами, не наступать на те же грабли, на которые уже наступали другие, во-вторых, использовать все положительное из их опыта, как модно сейчас говорить, «эффективных практик», в целях оптимизации деятельности национальных пенсионных систем; в-третьих, выявить тенденции развития, в частности, системы пенсионного обеспечения и с их учетом определить цели и задачи своей деятельности. Важность определения действительно необходимых, а не надуманных целей трудно переоценить. Если они ошибочны, то это ничего, кроме вреда, принести не может.

Неудачный опыт ряда стран латиноамериканского региона по переходу от солидарно-распределительной системы пенсионного обеспечения к накопительной есть тому лишнее подтверждение. При изучении опыта в той или иной сфере деятельности, включая и опыт латиноамериканских стран, принципиальное значение имеет определение возможности его использования в других странах, в частности в России, в модели ОПС. В этом случае следует обратить внимание на следующий момент: сравнительный анализ смешанных моделей разных стран, по мнению экспертов, в силу объективных ограничений (различие в социально-экономических условиях, наличие и достоверность необходимых для анализа данных, различие между национальными пенсионными моделями, демографические ситуации и т.д.), по- лученные результаты не могут быть основой для принятия решений по введению тех или иных изменений пенсионных систем в других странах. Они, в лучшем случае, могут стать лишь ориентирами [IRAEX, 2015, 2, с. 25].

При анализе опыта пенсионного обеспечения в ряде латиноамериканских стран, получившего название «латиноамериканский опыт», прежде всего, необходимо четко понимать, что представляет собой этот феномен.

Наиболее масштабное развитие обязательное накопительное пенсионное страхование (что необходимо подчеркнуть особо) получило в конце ХХ — начале ХХI в. в ряде стран Латинской Америки. Это была попытка радикально изменить (улучшить) уровень материального обеспечения граждан при наступлении пенсионного возраста. Первопроходцем здесь стала Республика Чили, где накопительное страхование было введено в результате пенсионной реформы в 1980–1981 гг. В последующие годы по пути введения накопительного элемента пошли и другие страны латиноамериканского региона: Аргентина (1994), Перу и Колумбия (1993), Уругвай (1995), Мексика (1997), Панама (2008) и т.д. Соответственно, в каждой стране были проведены реформы национальных пенсионных систем. В основу их были положены идеи и принципы чилийской модели, в той или иной мере адаптированные к социально-экономическим условиям, культурным традициям этих стран. Перефразируя высказывание, приписываемое Достоевскому, что «вся русская литература вышла из “Шинели” Гоголя», можно сказать, что все эти национальные пенсионные системы вышли из чилийской модели накопительного пенсионного страхования. Это означает, что в каждой из этих стран пенсионное страхование осуществлялось (как и в настоящее время) на основе своей системы пенсионного страхования. Другой вопрос: их деятельность базировалась на определенных принципах чилийской модели. Поэтому так называемая система накопительного пенсионного страхования представляет собой некую гипотетическую систему. Из этого следует, что, во-первых, это не общая система пенсионного страхования граждан стран, перешедших на накопительное пенсионное обеспечение; во-вторых, в каждой национальной пенсионной системе реализация соответствующих общих принципов осуществлялась через собственные механизмы и инструменты, адаптированные к местным социально-экономическим реалиям.

Вышеизложенное понимание такого социального феномена, как латиноамериканская модель обязательного накопительного пенсионного страхования (ОНПС), предопределило методологию анализа опыта этих стран. Целью анализа является не рассмотрение того, как реализуются положения и принципы ОПНС в отдельных национальных пенсионных системах стран Латинской Америки, а выявление прослеживающихся тенденций их реализации во всей совокупности. Это, в первую очередь, относится к следующим из них: ◼ модернизация солидарно-распределительной системы;

◼ введение накопительного пенсионного обеспечения как доминирующего;

◼ обязательное всеобщее накопительное пенсионное страхование наемных работников;

◼ ориентация пенсионного обеспечения каждого работника за счет его собственных пенсионных накоплений;

◼ уплата страховых взносов только самими работниками;

◼ управление пенсионными накоплениями осуществляется частными фондами;

◼ обязательное инвестирование пенсионных накоплений;

◼ гарантирование сохранности пенсионных накоплений и выполнение обязательств, взятых государством.

Какие уроки могут быть извлечены из этого опыта для других стран?

Анализ и осмысление латиноамериканского опыта реформирования систем пенсионного страхования на принципах ОПНС дают основание сделать однозначный вывод: ключевые цели и задачи проведенных реформ не были достигнуты. Вернее, можно сказать, что крупномасштабный социальный проект, в котором участвовали десять стран, полностью не был реализован. Но вместе с тем, как говорится, «нет худа без добра»: объективная оценка реформ позволяет увидеть не только отрицательные, но и положительные стороны этих реформ. Рассмотрим это подробнее. Пенсионные реформы, которые проводились в ряде латиноамериканских стран в конце ХХ — начале ХХI вв., не были случайными. Во-первых, действующие до этого пенсионные системы не были достаточно эффективны. Так, в Чили в 1980 г. пенсионным страхованием не было охвачено примерно 27% наемных работников и все самозанятое население; подавляющее число пенсионеров получали лишь минимальную гарантированную пенсию (аналог российской социальной пенсии) [Joaquin Vial Ruiz-Tagle, Francisca Castro, 1998, 10, c. 6]. Подобная ситуация была характерна и для других латиноамериканских стран. Одновременно усугублялись демографические и финансовые кризисы, которые вели (в лучшем случае) к стагнации солидарно-распределительной системы, а реально — к ее разрушению со всеми негативными последствиями для материального положения пенсионеров.

Практика накопительного пенсионного обеспечения также показала, что проблемы улучшения пенсионного обеспечения граждан также не удалось решить. Таким образом, опыт латиноамериканских стран четко показал, что в развивающихся странах ни только одна солидарно-распределительная система, ни только накопительная система, решить проблемы пенсионного обеспечения не в состоянии. Вывод из этого опыта один: переход как минимум к смешанной двухуровневой модели пенсионного обеспечения, а в идеале и к многоуровневой. Такая структура пенсионного обеспечения определяется не субъективными желаниями политиков, а реальными объективными социально-экономическими факторами, тенденциями развития страховой формы пенсионного обеспечения. В современных условиях к таким факторам, оказывающим фундаментальное влияние на формирование и развитие систем пенсионного страхования, относятся следующие: ◼ старение населения из-за снижения рождаемо сти и роста продолжительности жизни. Это ведет в результате к увеличению пенсионной нагрузки на работающее население, что выразилось в термине «демографический кризис». Это реальная угроза для стабильности солидарно-распределительной пенсионной системы, так как численность пенсионеров растет, а численность плательщиков страховых взносов падает, т.е. число работников на одного пенсионера сокращается. Следовательно, реальный уровень пенсионного обеспечения в лучшем случае консервируется, а в худшем — снижается.

◼ Финансовые риски, обусловленные периодическими финансово-экономическими кризисами (причем периодичность их учащается), ростом инфляции, инвестиционными рисками и т.д. Они угрожают как стабильности пенсионной системы, так и формированию будущих накопительных пенсий.

По существу, каждая из этих систем есть самостоятельная составляющая ОПС. В своей деятельности каждая из них осуществляет формирование соответствующих видов пенсий: страховой и накопительной. При этом накопительная система частично или полностью купирует (нейтрализует) демографические риски, которым подвержена солидарно-распределительная система, а солидарнораспределительная система практически купирует финансовые риски. Взносы в солидарно-распределительную систему не подвержены инфляции и инвестиционным рискам. Поэтому определение их статуса для солидарно-распределительной системы как основного, а для накопительной — как дополнительного нам представляется некорректным. Проблема здесь, имеющая ключевое значение, на наш взгляд, состоит в другом. Системы эти взаимосвязаны и это предполагает необходимость гармонизации их отношений. Опыт реформ латиноамериканских стран показал, что эта проблема пока не нашла эффективного решения.

Вместе с тем осмысление и использование опыта ОНПС в ряде этих стран может представлять интерес для дальнейшего развития действующей в России системы накопительного пенсионного страхования. После острых дискуссий быть или не быть ОПНС руководством страны было принято решение сохранить ОПНС [«Финансовая газета», 2015, 1]. А это означает, что российская модель ОПС остается смешанной, многоуровневой, включающей и солидарно-распределительную, и обязательную накопительную системы. К такому варианту пенсионного обеспечения пришло и большинство латиноамериканских стран (Уругвай, Мексика, Чили и др.).

Их опыт перехода к смешанной, многоуровневой модели пенсионного обеспечения, как представляется, еще один веский аргумент в правильности принятого решения о сохранении ОНПС как составной части ОПС. Осмысливая латиноамериканский опыт накопительного пенсионного страхования, следует также иметь в виду еще один аспект. Естественно, в процессе осуществления ОПНС использовались различные финансовые, экономические, организационные механизмы и инструменты. Заимствование и использование их требовало предварительной адаптации к местным условиям. Это касается как теоретических вопросов, так и эффективных практик. Одним из фундаментальных вопросов любой пенсионной системы является вопрос о собственности. В накопительном пенсионном обеспечении это вопрос о собственности на пенсионные накопления граждан, т.е. вопрос владения, пользования, распоряжения ими. Источником их, в соответствии с действующим законодательством в накопительных системах, являются страховые взносы, уплачиваемые самими работниками (Чили) или работодателем в виде определенного процента (страхового тарифа) от зарплаты (дохода) работника в накопительную пенсионную систему. Следовательно, пенсионные накопления — это часть отложенной им оплаты труда (дохода) на свое материальное обеспечение в старости. Следовательно, по своей сущности, пенсионные накопления — это собственность застрахованных граждан

[Klaus Schmidt-Hebbel, 1999, 9, c. 42]. В законодательстве латиноамериканских стран (Чили, Уругвай, Мексика и др.) пенсионным накоплениям придан статус собственности застрахованных лиц. А вот по российскому законодательству они являются собственностью государства. На наш взгляд, эти противоречия между сущностью (природой) и юридической формой пенсионных накоплений в российской накопительной пенсионной системе следует устранить. Это приведет к тому, что на законодательном уровне пенсионные накопления будут защищены от произвола государства, нарушающего право собственности застрахованных лиц на пенсионные накопления. Это, конечно, не значит, что государство не может привлекать пенсионные накопления для своих нужд, но делать это следует в соответствии с законами рыночной экономики. Несомненный интерес представляет ряд финансовых, экономических и других механизмов, используемых в некоторых латиноамериканских странах в накопительном пенсионном страховании.

Определенный интерес также представляет опыт регулирования инвестиционной деятельности. Прежде всего, все они прошли путь от жесткого регулирования инвестиционной деятельности к ее постепенной либерализации. Это, прежде всего, заключалось в расширении линейки инструментов инвестиционного портфеля. В отдельных странах региона использовались нестандартные методы выбора управляющих компаний при регулировании доходности инвестиций и размера комиссий за управление пенсионными накоплениями. В частности, в Чили работникам было предоставлено право выбирать инвестиционные стратегии для своих пенсионных накоплений в различные фонды с разным профилем доходность/ риск [The Association of AFPs. “Multifunds, Resultados y Tendencias”, 2008, 3, c. 15–16]. В соответствии с этим был принят закон о мультифондах, учреждены пять фондов с разными уровнями доходности и разной степенью риска. Работники получили право иметь до двух счетов в каждой управляющей компании (AFPs — Las administradoras de fondos de pensiones), право разделения уплачиваемых взносов при формировании пенсионных накоплений в определенной пропорции. Такое расширение прав застрахованных лиц увеличивает их возможности в формировании своей будущей пенсии и одновременно повышает ответственность за свое материальное обеспечение в старости. Вместе с тем нужно отметить, что массового расширения такая практика не получила. По оценкам экспертов, причиной этого стала финансовая малограмотность основной массы населения. Как показывает практика, этот недостаток характерен и для основной части населения России. И было бы целесообразно, чтобы государство нашло организационные и финансовые возможности исправить это положение.

Также заслуживает внимание опыт Уругвая по регулированию инвестиционной деятельности. Согласно действующему законодательству в Уругвае, Центральному банку предоставлено право устанавливать и контролировать минимальный уровень доходности инвестиций управляющих компаний (AFAP — administradoras de fondos de ahorro previsional). Если фактическая доходность пенсионных накоплений окажется ниже минимального уровня, то AFAP возмещает разницу из средств своего резервного фонда. Если этих средств окажется недостаточно, то дефицит покрывается из государственных средств, причем компенсация выплачивается на каждого застрахованного из данной УК. Ценность этого опыта, по нашему мнению, заключается в том, что гарантирование пенсионных прав застрахованного лица осуществляется непосредственно в процессе формирования пенсионных накоплений или в режиме «online». Кроме того, стоимостная оценка пенсионных накоплений осуществляется ежедневно на основе рыночных котировок и индексов, публикуемых Центральным банком.

Одной из особенностей регулирования инвестиционной деятельности в национальных накопительных пенсионных системах (в частности, в Мексике) является невмешательство государства в формирование фиксированного размера комиссий (вознаграждения) за управление пенсионными накоплениями (пенсионными счетами застрахованных граждан). Как правило, управляющие компании в Мексике (AFORES — Administradores de Fondos para el Retiro) устанавливают комиссии в форме единовременной выплаты, поэтому система комиссий довольно разнообразна и является предметов острой конкуренции фондов. К примеру, 3 из 13 фондов взимают только единовременную плату при открытии накоплений. Другие комбинируют единовременную плату и ежегодный процент от суммы активов под управлением. Отличительная особенность — отсутствие так называемой комиссии за успех [Carlos Sales-Sarrapy, Fernando Solis-Soberon, Alejandro Villagomez-Amezcua, 2000, c. 9].

В российской пенсионной системе вопросы регулирования комиссионных вознаграждений фондам, УК, депозитариям за управление пенсионными накоплениями нуждаются в совершенствовании и принятии специального закона. В настоящее время готов проект закона, позво-

Таблица 1

Размер комиссий мексиканских управляющих компаний

AFORE	Единовременная комиссия, % от взноса	Ежегодный процент от активов, %
Actinver	1,05	0,24
Azteca	1,10	0,15
Banamex	1,70	0
Bancomer	1,68	0
Banorte Generalli	1,40	0,60
HSBC	1,60	0,40
Inbursa	0,50	0,50
ING	1,68	0
IXE	1,10	0,35
Principal	1,60	0,45
Profuturo GNP	1,67	0,66
Santander Mexicano	1,60	0,80
XXI	1,30	0,20
Среднее значение:	1,38	0,44

ляющий российским НПФ взимать также фиксированную комиссию за администрирование, тогда как на данный момент комиссии выплачиваются из дохода от инвестирования.

В смешанных пенсионных системах одним из наиболее острых вопросов является структура страховых взносов: какая часть страхового тарифа направляется в солидарно-распределительную пенсионную систему, а какая — в накопительную. С этой проблемой столкнулись и страны Латинской Америки, где фактически в ряде государств полностью или частично сохранилась смешанная система. В этой связи интересен опыт Уругвая.

Реформа системы социального обеспечения, начатая в Уругвае в 1995 г., предполагала применение смешанной системы социальной защиты в отношении пенсии по старости. Пенсионные выплаты состоят из двух основных частей: солидарная, или солидарность поколений (solidaridad intergeneracional), и выплаты на обязательный накопительный счет (ahorro individual obligatorio). Солидарная часть, или как ее называют PAYG — pay as you go, — отчисления работающей части населения в пользу нетрудоспособных членов общества. Управление средствами осуществляет Банк социального страхования — BPS Banco Previsión social, аналог ПФР. По обязательной накопительной части существует минимальная сумма, свыше которой работник осуществляет платежи в накопительную систему.

В первом случае при зарплате ниже 39,871 песо работник может выбрать вариант 50/50, где половина заработка идет в BPS (солидарно-распределительную систему), другая половина — в накопительную [по данным нормативных документов Banco

Previsión Social Uruguay –Tazas de aportación, 2015, 4]. При определенной адаптации эта идея может быть использована в российской системе ОПС.

Положительным в опыте стран Латинской Америки является и то, что определен и осуществлен четкий порядок информирования застрахованных граждан о состоянии формирования их пенсионных прав: размер поступивших взносов на счет, доходность инвестируемых пенсионных накоплений и т.д. Эти сведения рассылаются каждому застрахованному лицу и также доступны в Интернете. Тем самым повышается прозрачность деятельности пенсионной системы и создаются предпосылки для активного контроля застрахованных лиц за состоянием их пенсионных счетов. Опыт подобного информирования, известного у нас как «рассылка писем счастья», имел место и в российской системе ОПС. Однако под предлогом оптимизации административных расходов ПФР эту практику прекратил. Это решение, конечно, было ошибочным, и практику рассылки писем целесообразно пересмотреть и возобновить. За-

Таблица 2

Расчет взносов работника согласно месячному доходу в Уругвае

Номинальная месячная зарплата (песо) (курс к USD — 29 песо за доллар США) Взнос (15% номинальной зарплаты) До 39,871 100% в BPS (или 50% в BPS /50% в AFAP) от 39,871 до 59,806 50% из 39.871 в AFAP остальное в BPS От 59,806 до 119,612 До 39,871 в BPS, остальное в AFAP Свыше 119,612 До 39,871 в BPS, остальное до 119,612 в AFAP страхованные лица должны быть в курсе, как идет формирование их пенсионных прав, т.е. размер накапливаемых средств на будущую пенсию, а не узнавать об этом только в момент назначения пенсии.

Причины отказа от ОНПС как единственной системы пенсионного обеспечения

Рассматривая причины неудачи крупномасштабного социального эксперимента — перехода ряда стран Латинской Америки на полное всеобщее обязательное накопительное пенсионное обеспечение, было бы неверно сводить их только к недостаткам и противоречиям накопительного пенсионного обеспечения, ошибкам реформаторов (к сожалению, и это имело место). Фактически, это комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных причин и факторов. Прежде всего, замена солидарно-распределительной системы пенсионного страхования на накопительную осуществлялась без учета готовности этих стран, с точки зрения уровня социально-экономического развития, к осуществлению таких радикальных изменений в одной из важнейших сфер общества. Историческая практика показывает, что любой переход к новому тормозится не только отжившими общественными отношениями, но и отсутствием необходимых соответствующих условий (экономических, социальных, политических и др.). На наш взгляд, попытка ускоренного перехода стран Латинской Америки к ОНПС представляет собой такой случай. Перефразируя известное выражение В.Г. Плеханова, можно сказать, что еще не была перемолота та мука, из которой можно было «испечь» всеобщее обязательное накопительное пенсионное страхование в странах Латинской Америки в тот период (конец ХХ — начало XXI вв.). Достаточно сказать, что численность населения, живущего за чертой бедности, по данным Всемирного банка, на рубеже ХХ–XXI вв. составляла 44% (227 млн человек). О низком уровне социально-экономического развития стран Латинской Америки свидетельствуют цифры уровня ВВП на душу населения и по паритету покупательной способности (см. таблицу 3 [ (Международный Валютный Фонд: статистика по странам), 2015, 8].

Между тем опыт экономически развитых стран показывает, что одним из определяющих условий успешности пенсионных реформ на принципах ОНПС является уровень социально-экономического, культурного, политического развития страны, где они осуществляются. Так, в Финляндии и Великобритании реформы подобного рода увенчались успехом.

Таблица 3

ВВП на душу населения, расчет по паритету покупательной способности

ВВП на душу населения по PPP в USD
	2014		место в мире
Chile	$	22 971,00	54
Argentina	$	22 582,00	56
Uruguay	$	20 556,00	60
Mexico	$	17 881,00	67
Venezuela	$	17 695,00	69
Suriname	$	16 623,00	72
Brazil	$	16 096,00	75
Costa Rica	$	14 864,00	79
Colombia	$	13 430,00	85
Dominican Republic	$	13 012,00	89
Peru	$	11 817,00	94
Ecuador	$	11 244,00	98
Paraguay	$	8 449,00	108
Guyana	$	6 895,00	120
Bolivia	$	6 221,00	123

Надо особо отметить, что отрицательно сказались на конечном результате проведенных пенсионных реформ в странах Латинской Америки кризисные явления в мировой экономике и на мировых финансовых рынках. Но, несомненно, серьезные ошибки и упущения были допущены реформаторами. Рассмотрим это подробнее.

Прежде всего, оказалась нереализованной одна из центральных и в то же время проблемных задач: охват накопительным пенсионным страхованием основной массы работающего населения. Значительная его часть не стала и не могла стать участниками накопительной пенсионной системы. Из приведенных данных [Ejecutivo estadístico Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones, 2014, 7, c. 8] (см. табл. 4) понятно, что выпадение из системы ОНПС приобрело массовый характер. Причиной такой ситуации стала массовая бедность населения. В результате число работающих имели уровень доходов (зарплаты), который не позволил им делать отчисления на накопительную пенсию вообще или эти отчисления были так малы, что накопить средства за период трудовой деятельности на старость не представлялось возможным.

Одна из главных задач перехода к НПС, безусловно, определялась стремлением увеличить инвестиционные ресурсы, повысить норму накопления в стране и, тем самым, обеспечить в долговременной перспективе приток «длинных» денег в экономику страны. Это задача также не была реализована. Кроме Чили и Перу, пенсионные реформы, проведенные в других странах Латинской Америки, не оправдали надежду на приток инвестиций, на существенное увеличение нормы накопления. Например, в Аргентине был очень незначительный рост нормы накопления, а в Мексике он даже снизился [Cómo fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos, 2015, 6, c. 45–46].

Переход на ОНПС в целом не оправдал надежд и в части снижения пенсионной нагрузки на государственные бюджеты стран Латинской Америки.

Еще раз подчеркнем, что существенную негативную роль в неудачах перехода к накопительному пенсионному обеспечению сыграл низкий уровень финансовой грамотности населения и реформаторов, что отмечается экспертами и официальными лицами этих стран. Не способствовали успеху пенсионных реформ и частые изменения

Таблица 4

Участники накопительной пенсионной системы в некоторых странах Латинской Америки, проводящих пенсионную реформу (декабрь 2013 г.)

Страна	Количество (человек) зарегистрированных в системе ОНПС (1)	Количество плательщиков ОНПС (2)	Экономически активное население (3)	Отношение (2) к (1)	Отношение (2) к (3)
Чили	9 525 048	5 339 165	8 378 867	56,1%	63,7%
Колумбия	11 738 942	4 557 114	23 573 864	38,8%	19,3%
Сальвадор	2 507 349	660 209	2 200 000	26,3%	30,0%
Мексика	44 552 912	14 191 563	52 675 784	31,9%	26,9%
Перу	5 481 770	2 521 306	16 142 123	46,0%	15,6%
Уругвай	1 209 875	763 486	1 647 000	63,1%	46,4%

Заметное и устойчивое повышение уровня пенсионного обеспечения граждан не было достигнуто, более того, этот уровень у части пенсионеров даже снизился. У значительной части пенсионеров размер пенсии оказался ниже прожиточного минимума. В этих условиях государство вынуждено было пойти на введение для отдельных категорий граждан (престарелых, бедных) специальных программ помощи. Или, например, в Мексике участиe в НПС поощрялось предоставлением государственной субсидии на уплаты страховых взносов в накопительную систему.

условий страхования (размеры страховых взносов, их структуры и т.д.), что не могло не сказываться на уровне доверия граждан и к самой пенсионной системе, и к государству.

В заключение необходимо отметить: сегодня проблема совершенствования пенсионного обеспечения актуальна как для развивающихся стран, так и для экономически развитых. Ответы на вызовы XXI в. предполагают поиск новых идей и мер по совершенствованию пенсионных систем. Поэтому осмысление накопленного опыта так остро необходимо.