Налоги, милиция, трудовые гарантии: правовые изменения перед распадом СССР (политико-экономический контекст)

Когда в 1985 г. ввиду нараставшего социально-экономического кризиса началась роковая для советского государства горбачевская «перестройка», то, разумеется, никакой речи о возможном распаде СССР не было, и с самых высоких партийно-властных трибун говорили лишь о модернизации советских общественных отношений под обобщающим лозунгом «Больше социализма, больше демократии!». Однако в дальнейшем, по мере осознания необходимости существенных преобразований в стране, и прежде всего в сфере экономики, взгляды правящей элиты менялись, при этом советскому руководству пришлось в рамках этого процесса принимать непростые решения, которые во многом шли вразрез с политико-идеологической основой советского государства и программой КПСС. И такие решения, пусть и вынужденно, а завершающий период «перестройки» стали приниматься, при этом в экономической науке была предпринята неудачная попытка соединения экономических теорий социализма и капитализма в одной элективной теории [1, с. 78] (в состоявшейся в МГУ в конце 2025 г. международной конференции «(Не)выученные уроки перестройки» представлен анализ самых разных точек зрения об особенностях экономических перестроечных преобразованиях [2]). В довольно короткий срок был издан ряд законодательных актов (законы СССР о собственности, о кооперации, о предпринимательстве, о приватизации предприятий и др.), в соответствии с которыми советская экономика была трансформирована в предрыночную экономику. Такое положение предопределило многочисленные изменения в большом количестве отраслей действовавшего тогда советского права как на союзном уровне, так и на уровне союзных республик, в нашем случае - РСФСР; при этом союзные акты и акты РСФСР нередко противоречили друг другу, в частности, союзные акты предполагали постепенный переход к децентрализованной экономике, а российские - радикальный [3].

Между тем в быстро изменяемых условиях экономической деятельности расширялось количество видов ее субъектов (кооперативы, индивидуальные предприниматели и др.). Соответственно возникал вопрос о налогообложении и ответственности за неуплату налогов, и прежде всего с точки зрения административно-правового его регулирования. Так, в 1988 г. был принят Закон СССР «О кооперации в СССР» [4], ставший, по мнению Ю.О. Новиковой, «основой зарождения рыночной экономики» [5, с. 130]. В этом акте содержались нормы, регулировавшие налогообложение доходов в кооперативах, в частности, в ст. 21 на кооператив возлагалась обязанность строго соблюдать налоговую дисциплину. Одновременно устанавливалось, что в случае сокрытия или занижения доходов, подлежащих налогообложению, с кооператива подлежала взысканию в местный бюджет вся сумма скрытого дохода, а также на виновных налагался штраф, а при повторном сокрытии (занижении) кооперативом своего дохода соответствующий финансовый орган был вправе поставить перед исполнительным комитетом местного Совета народных депутатов вопрос о прекращении деятельности такого кооператива [4]

В этой связи Н.А. Лимонова отмечает, что данный закон зафиксировал на законодательном уровне принципиально важный момент, заключавшийся в том, что государственная власть стала строить свои отношения с предпринимателями, используя налоговую и финансово-кредитную политику, предполагавшую, с одной стороны, установление ставок налогов, налоговых льгот, а с другой - предъявление к кооперативам требования своевременно и добросовестно уплачивать налоги и сборы. Невыполнение этого требования в виде сокрытия или занижения доходов, подлежавших налогообложению, а также иные варианты уклонения от уплаты налогов были признаны в качестве оснований, предусматривавших возможность применения мер юридической ответственности [6, с. 37]. Это был один их первых актов, который не только определял статус кооператива как нового субъекта хозяйственной деятельности в обновляемых экономических отношениях, но и интересы права самого общества, которое, предоставляя кооперативам возможность получать высокие доходы, предъявляло через государственные механизмы требование соответствующих налогов на общественные нужды. Такой подход находил свое развитие, и в середине 1990 г. был принят специальный налоговый союзный акт - Закон СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» [7]. Статьей 37 указанного Закона были установлены меры ответственности налогоплательщиков. В случае сокрытия (занижения) прибыли (дохода) или сокрытия иных объектов налогообложения с плательщиков в доход бюджета взыскивалась вся сумма сокрытой (заниженной) прибыли (дохода) либо сумма налога за сокрытый объект налогообложения, а также штраф в размере той же суммы, а при повторном нарушении -штраф в двойном размере. На виновных должностных лиц налоговыми органами также налагался административный штраф. В той же статье полагалось, что сокрытие (занижение) прибыли (дохода) или сокрытие иных объектов обложения налогами, совершенное умышленно, влечет уголовную ответственность, было законодательной новеллой.

Такого рода законы принимались и в союзных республиках, в том числе в России, причем достаточно активно, что отражало потребности уже практически новых экономических отношений в регулировании вопросов, определяющих взаимоотношения власти (общества) и бизнеса. Так, на следующий день после юридического прекращения существования СССР (27 декабря 1991 г.) был принят Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» [8], в котором законодатель пошел по пути формирования обособленного блока норм, регулирующего деликтные правоотношения, и прежде всего речь идет о ст. 13 («Ответственность налогоплательщика за нарушения налогового законодательства»). В данном нормативном акте более четко, чем в законе СССР, был определен круг субъектов ответственности за нарушение налогового законодательства: юридические лица, физические лица, другие катего- рии плательщиков, обязанные уплачивать налоги в соответствии с действующим законодательством. В законе указывалось, в частности, что должностные лица и граждане, виновные в нарушении налогового законодательства, привлекаются в установленном законом порядке к административной, уголовной и дисциплинарной ответственности. Нормы об ответственности содержал и принятый в 1991 г. Закон РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР. В конце 1991 г. в России был принят еще целый пакет законов, более детально регулировавших налоговую сферу («О подоходном налоге с физических лиц», «О налогах на имущество физических лиц», «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения»). Характеризуя главное в начатых в 1991 г. налоговых преобразованиях, М.М. Рассолов отмечает, что «новизна налоговой системы, заложенной в 1991 г., состоит в том, что, по существу, вся сфера отношений хозяйствующих субъектов с государством, связанная с формированием доходов, была поставлена на твердую правовую основу законов, а не подзаконных и ведомственных актов, как было прежде» [9, с. 17]. Указанные акты позже, уже в постсоветской России, утратили свое действие с окончательным переходом экономики России на рыночные отношения, и заменены новыми законодательными актами, но при этом основные позиции были сохранены и развиты.

В формировании и использовании средств правовой защиты субъектов модернизируемых в СССР экономических отношений в завершающий период «перестройки» важнейшее место занимал Комитет конституционного надзора СССР (далее – ККН), созданный в соответствии с принятым в 1989 г. союзным законом [10], в котором определялись цели и принципы конституционного надзора в СССР, в том числе независимость органов конституционного надзора и подчинение их только Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик [11]. Созданный ККН, разумеется, не мог остаться в стороне от проблемы правовой защиты нарождающихся в СССР рыночных отношений в экономике. В этом смысле интерес представляет принятое в середине 1991 г. Заключение ККН «О соответствии Конституции СССР и международ- ным актам положений Закона СССР «О советской милиции», определяющих полномочия милиции при проведении мероприятий по обнаружению преступлений в сфере экономики» [12]. ККН установил, что пунктом 19 ст. 12 Закона милиции предоставлены широкие полномочия по контролю за предпринимательской деятельностью, при этом предоставление таких полномочий должно сопровождаться правовой защитой предприятий и граждан от возможных нарушений их прав и законных интересов. Однако этому требованию отдельные положения Закона СССР «О советской милиции» отвечают не в полной мере. В частности, указывалось, что формулировка п. 19 ст. 12 Закона изложена таким образом, что может быть понята как предоставляющая милиции право беспрепятственно входить и в помещения, являющиеся жилищем, если они одновременно используются гражданами как производственные помещения для занятия индивидуальной и иной трудовой деятельностью или другими видами предпринимательства [12]. Статья 55 Конституции СССР и статья 12 Закона не дают, однако, оснований для такого понимания данной нормы (ст. 55 имела следующее содержание: «Гражданам СССР гарантируется неприкосновенность жилища. Никто не имеет права без законного основания войти в жилище против воли проживающих в нем лиц» [13]). ККН определил в этой связи, что предусмотренные пунктом 19 мероприятия по обнаружению преступлений аналогичны по основаниям их проведения и по своему содержанию уголовно - процессуальным действиям, с учетом чего при их осуществлении должен обеспечиваться порядок, соответствующий характеру этих мер, и соблюдаться все гарантии законности. Иными словами, осмотр работниками милиции производственных, складских, торговых, служебных помещений, транспортных средств и других мест хранения и использования имущества в соответствии с п. 19 ст. 12 Закона, изъятие в том же порядке образцов сырья, полуфабрикатов и продукции должны производиться с соблюдением условий, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством [12]. На основе этого суждения определялось, что указанное положение Закона утрачивало силу с момента принятия настоящего Заключения. А в целях обеспечения правильного и единообразного применения Закона КУН решил войти в порядке законодательной инициативы в Верховный Совет СССР с предложением предусмотреть в законодательстве, что проведение осмотра производственных, складских и мест хранения имущества, изъятие образцов сырья и т.д. должны производиться по мотивированному постановлению с соблюдением требований уголовно-процессуального законодательства и процессуальных норм законодательства об административных правонарушениях.

В Заключении ККН затрагивался, далее, вопрос о праве милиции выносить официальное предостережение о недопустимости нарушения законодательства (с последующим уведомлением прокурора). По этому поводу указывалось, что законам СССР данное право милиции не предусматривается. Такое предостережение, поскольку оно связано с официальной констатацией факта нарушения законодательства, не может быть вынесено, если это прямо не предусмотрено соответствующим законом (статья 3 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик 1958 г., статья 2 Основ уголовного законодательства Союза ССР и республик 1991 г.; статья 5 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях) и если вина лица в совершении правонарушения не признана в установленном законом порядке. Тем более недопустимо вынесение официального предостережения, основанного на констатации факта нарушения уголовного закона, так как это противоречит положениям Конституции СССР [12] (имеется в виду ст. 160 Конституции СССР: «Никто не может быть признан виновным в совершении преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в соответствии с Законом» [13]). Еще одно замечание касалось того, что пункт 19 Закона определял полномочия милиции только при проведении мероприятий по обнаружению преступлений и только в сфере экономики, в силу чего эти полномочия не могут использоваться в других областях социальной жизни и для достижения других целей.

По мере введения в советскую экономику «перестроечного» периода всё более актуали- зировался вопрос взаимоотношений бизнеса (работодателя) и наемных работников. До «перестройки» само слово «забастовка» применительно к СССР несколько десятилетий вообще было неприемлемо. Однако с углублением либерализации экономики, уже во второй половине «перестройки», стали возникать конфликты между работниками и администрацией (позже – собственниками) предприятий по поводу соблюдения трудовых гарантий работников. Дело в том, что на многих предприятиях в условиях резко обострившегося экономического кризиса [14, с. 381] работники оказались незащищенными перед фактами невыплаты и задержки зарплаты и другими ущемлениями своих трудовых прав. Когда дело стало доходить до неприемлемых для работников пределов, начались массовые забастовки, при этом нередко руководство предприятий проявляло нерешительность и непонимание методов разрешения трудовых конфликтов [15, с. 59]. И тогда в 1989 г. был принят Закон СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» [16], где предусматривалось, что требования трудового коллектива формулируются и утверждаются на общем собрании или конференции членов данного коллектива, а интересы трудового коллектива представляет уполномоченный им орган – профсоюзный комитет, совет трудового коллектива и др. Требования, отклоненные или удовлетворенные администрацией частично, должны были рассматриваться в примирительной комиссии и трудовом арбитраже. Если эти органы не урегулировали разногласия сторон, то трудовой коллектив для удовлетворения своих требований вправе был прибегнуть к забастовке – полной или частичной приостановке работы предприятия.

Однако этот закон о трудовых спорах не позволил в достаточной мере разрешать возникающие противоречия в сфере трудовых отношений. Одна из причин этого заключалась в том, что закон принимался поспешно – как реакция советской союзной власти стихийно развернувшееся летом 1989 г. широкое забастовочное движение. Союзные депутаты обсуждали соответствующий законопроект и голосовали за него в то время, когда, как отмечается в литературе, в ряде регионов проводились забастовки, когда страна пережила

«жаркое» лето в Кузбассе, Донбассе, Ростове-на-Дону и других регионах, где бастовали шахтеры, в 1988-1989 гг. забастовки прошли на предприятиях угольной и металлургической промышленности, автотранспорта, промстройматериалов и других отраслей в 40 краях и областях страны [17, с. 11]. Забастовок в СССР и России, начиная с 1989 г., характеризовались стихийностью, смешением экономических и политических требований, и формально такие массовые выступления были незаконными, но в законе о трудовых спорах не были достаточно четко определены принципы, цели и задачи регулирования трудовых конфликтов [18, с. 47]. И тогда было решена разработать новый закон с тем же предметом регулирования.

Новый союзный закон с тем же названием появился в мае 1991 г. [19]. В ст. 3 этого акта было закреплено, что требования трудового коллектива или профсоюза, отклоненные либо удовлетворенные частично, рассматриваются: примирительными комиссиями и трудовыми арбитражами, и ни одна из сторон не вправе была уклоняться от участия в примирительной процедуре. А далее следовали юридические нормы, которые, по мнению А. Соловьева, запутали процедуру примирения сторон и перевернули понятие о сути арбитража [20, с. 73] (такого мнения и В.А. Васильев, считающий, что этот закон предусматривал усложненные примирительные процедуры, излишне регламентированный порядок проведения собраний, декларативное включение высших органов власти в рассмотрение конфликтов [21, с. 13]). Тем не менее закон определенным образом укрепляли защиту трудовых прав работников. Вместе с тем в законе в ст. 12 указывалось, что прекращение работы как средство разрешения коллективного трудового спора (конфликта) не допускается, если это создает угрозу жизни и здоровью людей, а также на предприятиях и в организациях железнодорожного и городского транспорта (включая метро), гражданской авиации, связи, энергетики, оборонных отраслей (в подразделениях, непосредственно занятых производством продукции оборонного назначения), в государственных органах, на предприятиях и в организациях, на которые возложено выполнение задач по обеспечению обороноспособности, правопорядка и без- опасности страны, в непрерывно действующих производствах, приостановка которых связана с тяжелыми и опасными последствиями [19]. В России все вопросы, связанные с разрешением коллективных трудовых споров, рассматривались на базе союзного законодательства, а российский закон «О коллективных договорах и соглашениях» был принят только в марте 1992 г. Однако нужно иметь в виду, что вопросы коллективных трудовых споров частично регулировались подзаконными актами, в частности, Указом Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)».

К окончанию «перестройки» актуализировалась также проблема безработица. Для ее решения был принят ряд актов. На союзном уровне – Основы законодательства о занятости населения [22] (позже был принят соответствующий закон и в РСФСР [23]). В союзном законе в ст. 2 впервые в СССР давалась законодательная трактовка понятия «безработные» – трудоспособные граждане в трудоспособном возрасте, которые по не зависящим от них причинам не имеют работы и заработка (трудового дохода), зарегистрированы в государственной службе занятости в качестве лиц, ищущих работу, способные и готовые трудиться и которым эта служба не сделала предложений подходящей работы [22]. Указывалось, что в случае невозможности предоставления подходящей работы безработному может быть предложено пройти профессиональную подготовку или переподготовку, повысить свою квалификацию. Что касается толкования «подходящей работы», то в ст. 3 указывалось, что для граждан, потерявших работу и заработок (трудовой доход), подходящей считается работа, соответствующая их профессиональной подготовке, учитывающая возраст, трудовой стаж и опыт по прежней специальности, транспортную доступность нового рабочего места.

В целом же по рассмотренным сферам экономической жизни (налогообложение, полномочия милиции, трудовые гарантии работников) принимаемые законы на завершающем этапе «перестройки» отставали от стремительно изменяющихся социальных отношений, направленность развития которых характеризовалась необычайно расширявшимися потребностями граждан в самореализации, и тализму, – с одной стороны, и, с другой сто- прежде всего это относилось к кооперативщикам, индивидуальным предпринимателям, фермерам, работникам хозрасчетных предприятий разного типа (семейные, арендные и др.). Такое отставание законов обуславливалось фундаментальным противоречием между вынужденным движением советской экономики к рыночной экономике, присущей капи- роны – политико-идеологическими догмами долгое время еще монопольно правящей КПСС о плановой централизованной экономике, присущей социализму. Итогом противостояния материально-экономического фактора и идеологии стал распад СССР в самом конце 1991 г., а вместе с этим рассмотренные союзные законы утратили своё действие.