Направления эколого-экономического развития России

Таблица 3. Доля населения, обеспеченного некачественной водой, %

Показатель Год 2018 год к 2012 году, п. п. 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Всего 7,6 7,5 6,8 6,3 5,8 5,2 4,8 -2,8 в городских поселениях 5,7 5,6 5 4,5 4,1 3,4 3,2 -2,5 в сельской местности 13,1 13 12,2 11,4 10,7 10,2 9,6 -3,5 Источник: ЕМИСС. ческом развитии России в интересах будущих поколений», подготовленный Минприроды России с участием наиболее авторитетных экспертов6. В нем сформулированы основные экологические проблемы, затрагивающие качество жизни населения:

– уменьшение на 7% площади плодородных земель, которые должны обеспечивать потребности нынешних и будущих поколений;

– неконтролируемое обращение отходов высоких – I и II – классов опасности, которые по факту можно рассматривать как химическое оружие;

– половина городского населения живет в условиях высокого уровня загрязнения воздуха;

– 7% процентов жителей (около 10 млн человек) не обеспечены качественной питьевой водой, в том числе по причине загрязнения водных объектов (значительная часть поверхностных вод оценивается сегодня как «грязные» и «экстремально грязные»).

На заседании были обозначены пути решения указанных выше проблем и основные задачи по переходу страны на траекторию экологически сбалансированного развития, что в дальнейшем нашло отражение в национальном проекте «Экология» (НП «Экология») [19]. Он является частью платформы стратегического планирования России, которая направлена на экологическую сферу общественных отношений, а также предусматривает достижение конкретных целей. Посредством его реализации должен обеспечиваться некоторый прорыв в социальноэкономическом развитии, повышаться уровень жизни каждого гражданина, в частности его экологическое благополучие. НП «Экология» стал одним из ключевых инструментов для достижения такой важной национальной цели, как «комфортная и безопасная среда для жизни».

Паспорт НП «Экология» утвержден 24 декабря 2018 года по итогам заседания президиума Совета при Президенте Российской

Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам [24, с. 43]. Национальный проект реализуется в 85 субъектах России и нацелен на решение ряда экологических проблем, влияющих на качество жизни населения: высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных городах; недостаточная доступность качественной питьевой воды для населения; неорганизованная система обращения с твердыми коммунальными отходами. Итоги первого года его реализации представлены в табл. 4.

Именно в рамках федеральных проектов «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» и «Чистая страна» в 2019 году стартовала реформа по обращению с твердыми коммунальными отходами, ликвидировано 16 несанкционированных свалок. В 12 регионах начаты работы на 48 наиболее опасных объектах накопленного экологического вреда, из которых 17 (100% от плана на 2019 год) ликвидировано. В 82 субъектах России проводились мероприятия по очистке берегов и прилегающих водных объектов от мусора. Кроме того, Минприроды России заключило на 2020 год соглашения с 17 регионами страны на ликвидацию объектов накопленного экологического вреда7.

Относительно федерального проекта «Чистый воздух» были осуществлены следующие мероприятия.

• 1.    Принят Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 195 «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха». Согласно ему, квотируемый объект обязан разработать план

  мероприятий по достижению квот выбросов, согласовать его с межведомственным советом по проведению эксперимента. Если станет ясно, что до окончания 2024 года соблюсти назначенные квоты не представляется возможным, то квотируемый объект должен осуществлять компенсационные мероприятия с целью достижения установленных квот. Перечень компенсационных мероприятий определяется хозяйствующим субъектом не произвольно, он разрабатывается органом власти субъекта РФ и размещается в интернете. Требования к перечню компенсационных мероприятий определяются Правительством Российской Федерации⁸.

• 2.    В экологическую модернизацию предприятий инвестировано 458 млрд руб. (целевые показатели по инвестированию оцениваются по количеству портфелей инвестиционных проектов, поэтому сделать вывод о достижении целевого показателя затруднительно).

• 3.    Приобретено и введено в эксплуатацию 357 единиц экологического общественного транспорта (что должно внести вклад в улучшение состояния атмосферного воздуха в городах, хотя данное мероприятие не было запланировано в проекте)⁹.

Основными результатами реализации нацпроекта в направлении внедрения наилучших доступных технологий являются введение новой системы нормирования (по ней принято 14 нормативных правовых актов) и оказание поддержки 70 инвестиционным проектам.

Таким образом, можно заключить, что за 2019 год была проведена большая работа по достижению целевых показателей нацпроекта, по ряду из них план перевыполнен. Однако в то же время можно отметить и некоторые проблемы, возникшие в ходе его

Таблица 4. Основные результаты реализации нацпроекта «Экология» в 2019 году

Федеральный проект Результат Чистая страна Ликвидировано 16 выявленных на 1 января 2018 года несанкционированных свалок Ликвидировано 48 наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда В связи с ликвидацией объектов накопленного экологического вреда улучшение качества жизни 3 млн 373 тыс. человек Рекультивировано 545 га нарушенных земель Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами Разработана ФГИС «Наша природа» (работает в тестовом режиме) Инфраструктура для обращения с отходами I и II класса опасности Определен федеральный оператор по обращению с отходами I и II класса опасности («РосРАО») Чистый воздух Сформирована база данных о выбросах загрязняющих веществ в атмосферу Принят Федеральный закон от 26 июля 2019 года «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха» Внедрение наилучших доступных технологий Выдано 16 комплексных экологических разрешений (план 15 ед.) Установлены требования по категорированию всех промышленных объектов по степени негативного воздействие на окружающую среду Чистая вода Утвержден справочник перспективных технологий водоподготовки с учетом риска здоровью населения Проведена оценка состояния объектов централизованных систем водоснабжения и водоподготовки Утверждены региональные программы субъектов РФ по строительству и реконструкции объектов питьевого водоснабжения и водоподготовки Оздоровление Волги Проведена оценка систем очистки сточных вод, сбрасываемых в реку Волгу, утверждены региональные программы по строительству и реконструкции очистных сооружений Проведены расчистка протоков, подводящих каналов и экологическая реабилитация водных объектов бассейна реки Волги Сохранение уникальных водных объектов Завершены три мероприятия по восстановлению водных объектов на территории Владимирской, Липецкой, Московской областей. Площадь восстановленных водных объектов составила 215 га Завершено девять мероприятий по улучшению экологического состояния гидрографической сети (г. Санкт-Петербург, Московская, Тверская, Курганская, Ульяновская, Пензенская, Свердловская области и Пермский край). Протяженность расчищенных участков рек – 22,13 км Проведено 8643 мероприятия по очистке берегов и прилегающих акваторий от мусора во всех регионах России. Протяженность очищенной прибрежной полосы составила 24 тыс. км, в мероприятиях приняли участие 930 тыс. человек Сохранение биоразнообразия и развитие экологического туризма Созданы 5 национальных парков Издан приказ от 29 ноября 2019 года № 820 «О создании Рабочей группы по вопросам сохранения и восстановления редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира в Российской Федерации» и приказ от 11 декабря 2019 года № 847 «О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 7 июня 2017 года «Об образовании Рабочей группы по сохранению снежного барса в Российской Федерации» Изданы распоряжение от 9 декабря 2019 года № 36–р « О внесении изменений в распоряжение Минприроды России от 9 сентября 2010 года № 31-р «Об образовании Рабочей группы по обеспечению реализации программы по восстановлению (реинтродукции) переднеазиатского леопарда на Кавказе» Распоряжением от 23 августа 2019 года № 24-р утверждены Временные методические рекомендации по обеспечению выполнения мероприятий по созданию реконструкции туристской инфраструктуры Проведен отбор восьми национальных парков для размещения туристской инфраструктуры Подготовлена концепция (техническое задание) создания и обеспечения функционирования информационного портала по продвижению экологического туризма на особо охраняемых природных территориях федерального значения, объявлен аукцион Сохранение лесов Обеспечен баланс выбытия лесов и воспроизводства лесов в соотношении 100%, проведено лесовосстановление и лесоразведение на площади 1098,8 тыс. га (план 1000 га) Закуплено более 12500 единиц лесопожарной техники и оборудования Источник: Отчет о Публичной декларации целей и задач Минприроды России за 2019 год. С. 1–7. URL: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/2dd/ Отчет%20по%20Плану%20деятельности%20и%20Публичнойдекларации%20за%202019%20год.pdf реализации: несвоевременность выполнения мероприятий, методическая непрора-ботанность целевых показателей, несогласованность с другими нацпроектами.

Проблема несвоевременности выполнения мероприятий касается работы ГИС «Наша природа» в тестовом режиме (по плану система должна была начать функционировать в полноценном режиме 29 марта 2019 года). На 29 сентября 2020 года портал работает в тестовом режиме. Также в установленный срок (1 марта 2019 года) не были сформированы критерии отбора национальных парков и экспертная группа по привлечению частного капитала в строительство и реконструкцию туристской инфраструктуры. Следует отметить, что имели место некоторые нарушения при составлении отчетности по федеральным проектам «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», «Чистая страна» и «Чистая вода».

Счетная палата отмечает, что 13 из 97 нормативно-правовых актов не были приняты вовремя, что стало причиной переноса мероприятий на более поздний срок и приостановки финансирования. Так, по этой причине заблокированы средства федерального бюджета на сумму 10986,6 млн руб. по федеральному проекту «Чистый воздух». Исполнение расходов на реализацию национального проекта «Экология» по состоянию на 1 ноября 2019 года составило 27,1%, на 28 декабря 2019 года – 61,7% – одно из самых низких значений освоения финансирования (после нацпроекта «Цифровая экономика»)10.

Невыполнение плана по некоторым показателям, во многом оказалось обусловлено их недостаточной методической проработанностью, как, например, в случае с городами с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха. В первой редакции паспорта НП «Экология» по показателю «Количество городов с высоким и очень высоким уровнем загряз- нения атмосферного воздуха, ед.» было заявлено базовое значение 2017 года 8. В то же время по факту в 2017 году насчитывалось 44 города с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха, из них в Приоритетный список (города с наибольшим уровнем загрязнения воздуха) входил 21 город. За 2018 год число городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха увеличилось (всего насчитывалось 46 городов, из них в Приоритетном списке – 22). В 2019 году планировалось хотя бы сохранить показатели конца 2017 года, заявленные в паспорте НП «Экология» (то есть 8 городов), по факту количество городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения снизилось до 40, из них в Приоритетном списке числилось 18. По этой причине в ходе мониторинга реализации НП «Экология» данный показатель считался недостигнутым. Однако в пятой редакции паспорта нацпроекта от 1 мая 2020 года формулировка была скорректирована путем указания заявленных 8 городов: Братск, Красноярск, Магнитогорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Челябинск, Чита. В соответствии с исправленной формулировкой мониторинг данного показателя в настоящее время еще не осуществляется.

Кроме того, отмечается некоторая несогласованность НП «Экология» с другими нацпроектами. Счетной палатой установлено, что паспортом НП «Экология» не предусмотрено мероприятий по утилизации в отношении строительных отходов, образующихся в результате строительства нового жилья и дорог в рамках нацпроектов «Жилье и городская среда», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года». Образованные строительные отходы, скорее всего, будут размещаться на имеющихся поли-гонах11.

В течение первых полутора лет реализации НП «Экология» многократно подвергался критике представителей общественных и экологических организаций. На основе анализа его паспорта и экспертных мнений в 2019 году были выявлены основные риски осуществления нацпроекта. Учитывая полученные в ходе первого года его реализации результаты, рассмотрим, какие риски сохраняются, а какие устранены (табл. 5).

В результате проведенного анализа можно сделать вывод о том, что ряд предсказанных рисков сохранился, особенно это касается недостатка внебюджетного финансирования из-за отсутствия соответствующего механизма его привлечения, а также недостижения запланированных целевых показателей, в некоторых случаях обусловленное их недостаточной обоснованностью. Не меньшую роль в текущей ситуации сыграло несвоевременное формирование нормативно-правовой и методической базы, что стало причиной блокировки средств из федерального бюджета на выполнение мероприятий, неточностей в проведении мониторинга и привлечении внебюджетных средств. При сохранении данной тенденции риски неполного осуществления запланированных мероприятий сохраняются.

По мнению ученых [2], главная причина сохранения основных рисков и потенциальной неэффективности реализации НП «Экология» кроется в использовании именно программно-целевого подхода. Применение программно-целевого подхода при разработке проекта «Экология» было направлено на борьбу с последствиями, а не на создание превентивных мер. В то же время системный подход позволил бы разработать систему взаимосвязанных и взаимообусловленных мероприятий, функционирующих в качестве единого целого как внутри нацпроекта, так и между нацпроектами (комплекс мер в проекте представляет собой набор слабо связанных между собой мероприятий), провести долгосрочный прогноз влияния предлагаемого набора мероприятий на улучшение состояния основных компонентов природной среды. Эта же мысль прослеживается и в работе, посвященной исследованию проблемы накопленного экологического вреда в России [25]. Авторы отмечают, что главными причинами накопленного экологического ущерба являются уход от ответственности руководителей объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), неучет НВОС на этапе планирования, отсутствие финансовых инструментов, гарантирующих проведение восстановительных работ на нарушенных участках. Однако меры, запланированные в нацпроекте «Экология», направлены на ликвидацию уже накопленного экологического ущерба, а не его предотвращение.

Для решения обозначенных проблем при реализации нацпроекта, на наш взгляд, необходимо:

• 1.    Обеспечить соблюдение сроков разработки нормативно-правовой базы, заключения бюджетных трансфертных соглашений. Несвоевременное создание нормативноправовой базы, как правило, влечет за собой или некачественную (не соответствующую нормативам) реализацию мероприятий, или несвоевременное выполнение работ, или в целом их невыполнение по причине упущения благоприятных условий (например погодных). То же относится и к срокам заключения трансфертных соглашений.

• 2.    Обеспечить взаимодействие органов, осуществляющих управление национальным проектом «Экология», с управляющими органами других государственных проектов и программ, потенциально способных оказывать взаимное влияние на реализацию нацпроектов. Это помогло бы предотвратить несогласованность нацпроектов между собой, как, например, в случае нацпроектов «Экология», «Жилье и городская среда», «Безопасные и качественные автомобильные дороги» в сфере обращения с отходами, а также несоблюдение сроков разработки нормативноправовых документов и осуществления запланированных мероприятий. В целом, на наш взгляд, это усилит эффективность реализации нацпроекта.

• 3.    Обеспечить открытый доступ к результатам мониторинга нацпроектов в на-

• Таблица 5. Ключевые риски реализации федеральных проектов в рамках национального проекта «Экология»

Федеральный проект Ключевые риски реализации Сохранение/устранение риска Чистая страна Отсутствие исчерпывающих сведений о выявленных в границах городов несанкционированных свалках, подлежащих рекультивации Риск сохраняется. Достоверных и исчерпывающих данных о несанкционированных свалках в регионах нет Комплексная система обращения с ТКО Низкая инвестиционная привлекательность отходоперерабатывающей отрасли может стать препятствием для привлечения внебюджетных средств при реализации запланированных мероприятий Риск сохраняется. Механизм привлечения внебюджетных средств в проект в 2019 году не был разработан Чистый воздух Несоответствие базового показателя Росстата с данными Росгидромета относительно количества городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха может привести к необъективной оценке базовых значений и результатов реализации проекта Риск устранен. Целевой показатель скорректирован Чистая вода Не запланированы мероприятия, направленные на увеличение доли сельского населения, обеспеченного качественной питьевой водой Риск сохраняется. Мониторинг по обеспеченности качественной питьевой водой жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения, не проводится Сохранение озера Байкал Значительная доля мероприятий направлена на решение рыбохозяйственных задач, а не на сохранение и повышение качества воды Риск устранен. Преобладающее количество мероприятий направлено на снижение антропогенной нагрузки на природу Байкала и обеспечение мониторинга на всей его площади Сохранение уникальных водных объектов Отсутствуют критерии отбора водных объектов для реализации мероприятий федерального проекта Риск устранен, в последней редакции паспорта нацпроекта критерии перечислены Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма Отсутствует корреляция целей проекта по увеличению количества и площади особо охраняемых природных территорий (на 5 млн га до 2024 года) с Конвенцией о биологическом разнообразии (для ее выполнения необходимо увеличение данного показателя на 100 млн га) Риск сохраняется в отношении морских особо охраняемых природных территорий, площадь которых в настоящее время составляет порядка 2–3% (приблизительно 18 млн га) континентального шельфа под юрисдикцией России. Согласно Конвенции о биологическом разнообразии она должна составлять 10% Сохранение лесов Отсутствуют достоверные данные и единая методика расчета ущерба от лесных пожаров, что может привести к недостоверной оценке их последствий Риск сохраняется, в настоящее время все еще отсутствуют достоверные данные о лесах и их состоянии Внедрение наилучших доступных технологий Реальные объемы необходимого финансирования могут оказаться значительно выше, поскольку комплексные экологические разрешения (КЭР) на внедрение НДТ выдадут лишь к 2024 году Риск сохраняется. В 2019 году было выдано 16 КЭР (план – 15), однако число ежегодно выдаваемых КЭР по плану многократно растет (в 2022 году – 300 шт., в 2023 году – 4000 шт.) Составлено по: Национальные проекты 2019–2024 гг.: анализ и ключевые риски их реализации. Экономический блок / кол. авт. под науч. рук. В.А. Ильина, Т.В. Усковой. Вологда: ФГБУН ВолНЦ РАН, 2019. С. 57. циональном и региональном разрезах, к информации о планируемых и проводимых мероприятиях, что способствовало бы увеличению осведомленности населения о мероприятиях и результатах, достигнутых в ходе реализации нацпроектов, а также привлечению волонтеров и общественности к осуществлению ряда мер (где это возможно, например, очистка прибрежной полосы водных объектов или мониторинг несанкционированных свалок). Кроме того, необходимо поддерживать работу информационных систем, уже разработанных в ходе реализации нацпроекта, сделать их понятными для населения.

Предложенные меры, по нашему мнению, будут способствовать росту эффективности мероприятий в рамках НП «Экология». В дальнейшем мониторинг результатов реализации нацпроекта продолжится, что позволит более точно оценить осуществление заявленных мер, достижение целевых показателей и выявленные риски.