Направления развития государственно-частного партнерства как инструмента политики регионального развития

Современный этап социальноэкономического развития для России и ее регионов один из наиболее сложных -снижаются основные показатели, определяющие возможность высоких темпов экономического роста. Речь идет об инвестициях в основной капитал и реальных доходах населения. Индекс физического объема инвестиций в основной капитал в процентах к предыдущему году составил: в 2015 г. - 98,5%; 2016 г. - 89,4%; в 2017 г. - 99,1%. Реально располагаемые денежные доходы населения снижаются с 2015 г. В частности, в декабре 2017 г. по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года они снизились на 1,8%. По нашим расчетам, в 4/5 регионов России в 2017 г. по сравнению с 2016 г. снизились реальные доходы населения, снижается также и совокупный спрос [1].

Большинство российских регионов испытывают значительные проблемы с состоянием производственной и социальной инфраструктуры. С одной стороны, она требует модернизации, с другой - необходимо дополнительное строительство новых объектов с учетом необходимости обеспечения экономического роста. И все это упирается в инвестиции.

Региональные и особенно муниципальные бюджеты не располагают необходимыми собственными источниками. Высокие ставки по кредитам ограничивают привлечение заемных средств, а в связи с введенными санкциями резко ограничен доступ к дешевым зарубежным кредитам. Остаются внутренние источники, но они ограничены. Главная надежда на приток частных инвестиций, прежде всего за счет использования механизма государственночастного партнерства [2].

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - мировой бренд, достаточно давно и успешно используемый практически всеми странами мира. Страны, активно внедряющие механизм ГЧП при создании производственной и социальной инфраструктуры, сумели создать правовую базу, разработать экономические стимулы и моральные принципы, позволяющие использовать частный капитал в решении общегосударственных проблем. Это позволяет этим странам часть сэкономленных за счет развития практики ГЧП бюджетных средств направлять на социальные про- блемы и повышение уровня жизни населения.

Федеральный закон от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был принят только в 2015 г. В нем дано правовое регулирование отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашения о ГЧП и МЧП. В законе прописаны основные полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, устанавливаются гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о ГЧП и МЧП. Следовательно, ФЗ №224 - это закон прямого действия при заключении и реализации проектов ГЧП, МЧП и, по сути, не нуждается в соответствующих региональных и муниципальных законодательных актах.

Принятие закона о ГЧП - серьезный вклад в формирование социальнорыночной модели развития, в возможность привлечения частных инвестиций в развитие инфраструктуры. Тем не менее, анализ показывает, что обозначенные в законе принципы и новеллы требуют подзаконных актов, в противном случае они слабореализуемы [3].

В целом следует отметить, что появление федерального закона о ГЧП может ускорить развитие его различных форм, пока же общее количество ГЧП-проектов невелико. Выступая в марте 2017 г. на заседании коллегии по вопросам государственно-частного партнерства при Минэкономразвития России, заместитель министра С. Воскресенский отметил, что на сегодняшний день на различных этапах находится 1825 ГЧП-проектов. Из них подавляющее большинство (около 90%) - это концессии; 76% - это проекты в коммунальной сфере; 3% - в сфере транспорта, 15% - в социальной сфере [4].

В экономику реально привлечено 126 млрд руб., в том числе по проектам регионального и муниципального значения 30 млрд руб. (24%). В регионах наибольшей популярностью пользуются концессион- ные соглашения, они реализуются в 71% регионов. По объему инвестиций, привлекаемых в проекты ГЧП, выделяется коммунальная сфера. Преобладание концессионных соглашений в инфраструктурной сфере связано, во-первых, с тем, что до принятия закона ФЗ №224 концессия оставалась единственной легальной формой партнерских отношений; во-вторых, концессии, как правило, носят долгосрочный характер, при котором концессионер обладает правом принятия управленческих решений.

Необходимость привлечения инвестиций в инфраструктурную сферу все время нарастает и постоянно акцентируется во всех крупных разработках правительства [5]. Однако активное использование форм и механизмов ГЧП зависит от многих политэкономических факторов. Обозначим лишь некоторые, наиболее общие.

ГЧП как инструмент региональной политики на базе смешанной экономки и механизма государственно-частного партнерства выступает альтернативой массовой приватизации, и в этом на данном этапе может проявиться одно из существенных препятствий для широкого развития различных форм ГЧП. Опыт функционирования аренды, концессий и других форм ГЧП подтверждает эту тенденцию. Массовое развитие государственно-частного партнерства может действительно стать эффективным вариантом использования госсобственности без продажи ее в частную собственность, но для этого необходимы политическая воля и четкий симбиоз интересов.

Концессии в системе ГЧП

Концессии - широко используемый в мире инструмент привлечения частных инвестиций в модернизацию и строительство инфраструктурных объектов. По данным Международного банка реконструкции и развития, в развивающихся странах на концессии приходится около двух третей контрактов в сфере транспортной инфраструктуры. В России использование концессий прошло достаточно сложный исторический путь [6].

В современной России механизм концессий получил путевку в жизнь только с

2005 г. с принятием Федерального закона от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». И этому, по нашему мнению, имеется объяснение.

Реформирование экономики России, смена ее политико-экономического тренда была задумана реформаторами, прежде всего как форма перераспределения собственности, и в этом плане любая альтернатива приватизации в виде государственночастного партнерства и его форм (концессий и др.), предполагающего разделение рисков и софинансирование в процессе партнерских отношений, реформаторов не устраивала. Если аренда еще находила отражение в законодательстве, то к концессиям страна развернулась только в 2005 г.

С принятием закона «О концессионных соглашениях» концессии стали, по сути, единственной законодательно признанной формой государственно-частного партнерства.

По данным на 2017 г., в России осуществляется 1825 ГЧП-проектов, из них подавляющее большинство (около 90%) –это концессии [7]. Объем частных инвестиций по концессионным соглашениям, заключенным в 2014 г., составил 7,2 млрд руб., в 2015 г. – 70,9 млрд руб., а за 2016 г. – 48,9 млрд руб. Для повышения мотивации частного бизнеса внесены изменения в концессионное законодательство [6]. По числу концессионных соглашений лидирует Амурская область (178 соглашений), Республика Татарстан (147 соглашений) и Кировская область (95 соглашений) [8].

Если говорить о Республике Дагестан, то порядок и условия участия Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных, регулируется Законом Республики Дагестан от 01.02.2008 года № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственночастных партнерствах».

Для дальнейшей активизации концессионной деятельности с целью привлечения частных инвестиций, в России необходимо совершенствовать законодательство в направлении синхронизации ФЗ №224 о ГЧП с Налоговым, Бюджетным и Гражданским кодексами. В законе о концессиях следовало бы уточнить возможности залога концессионных активов с целью привлечения инвестиций, создания условий для устойчивого кредитования концессий на всех уровнях, включая муниципальный [9]. В принципе требуется система специализированных подзаконных актов, регулирующих отношения концессионеров по отдельным отраслям экономики и социальной сферы.

Необходима более четкая система страхования рисков партнеров по концессионным соглашениям.

Дальнейшее развитие такой формы ГЧП, как концессии, во многом тормозится несовершенством налогового законодательства, регулирующего вопросы налогообложения концессионера и концеден-та [10].