Нарушения избирательного законодательства в советской России в 1920-е гг.: обращения граждан и порядок их рассмотрения

Легитимность выборов на постсоветском пространстве является одной из наиболее актуальных и обсуждаемых тем в исследованиях политологов и конституционалистов. Нарушения, допущенные в ходе проведения избирательных кампаний, способны дестабилизировать политическую ситуацию и делегитимизировать власть. Ретроспективный анализ нарушений избирательного законодательства в ходе выборов 1920-х гг., приводивших к кризисам доверия власти большевиков, имеет, помимо научного и познавательного, и политическое значение.

Советские избирательные кампании 1920-х гг. не относятся к числу малоизученных тем в отечественной литературе. Выборы 1920-х гг. рассматривались в различных аспектах в рамках работ, посвященных деятельности городских и сельских Советов, руководству партией Советами в 1920-е гг. [1–3]. При изучении избирательных кампаний исследователи констатировали различные нарушения избирательного законодательства, особенно в части лишения избирательных прав [4; 5]. Однако в качестве самостоятельного сюжета нарушения, допущенные в ходе выборов 1920-х гг., а также процедура их рассмотрения не становились предметом специального исследования. Вместе с тем изучение этих вопросов имеет ключевое значение для понимания сложившихся электоральных традиций в России.

Нарушения избирательного законодательства, допускавшиеся в 1920-е гг., условно можно разделить на две основные группы. Первую и наиболее массовую категорию составляли нарушения, связанные с лишением избирательного права, вторую – допущенные в ходе организации и проведения избирательных кампаний. Нарушения, сопровождавшие лишение избирательных прав, и меры, принимаемые для их преодоления высшими советскими и партийными органами, прокуратурой, нами уже подробно исследовались [6; 7]. Настоящая публикация посвящена проблемам нарушений избирательного законодательства, не связанных с лишением избирательных прав, допущенных в ходе проведения избирательных кампаний 1920-х гг. В публикации предполагается рассмотреть основные виды жалоб на нарушения и порядок их обжалования.

Составить представление о нарушениях избирательного законодательства возможно лишь начиная с кампании 1924 г., до этого момента избирательный процесс в стране не был унифицирован, значительно отличаясь по регионам. Помимо этого, не существовало единого центрального органа, отвечавшего за организацию выборов. Полномочия были распределены между Наркоматом внутренних дел (НКВД) и Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК). Объявление политики «оживления Советов», массовый абсентеизм на выборах, протесты избирателей в кампанию 1924 г. заставили высшее руководство страны обратить внимание на электоральную сферу. После кампании 1924 г. было принято решение сосредоточить все полномочия по руководству избирательными кампаниями во ВЦИКе [8].

Но даже в период пристального внимания к избирательной сфере – во второй половине 1920-х гг. – объективно оценить масштаб нарушений достаточно сложно. Главная причина – отсутствие единой статистики по фиксируемым нарушениям или жалобам граждан на нарушения, допущенные в ходе выборов, а также делопроизводства по рассмотрению этих жалоб. Очевидно, что сохранившиеся архивные данные являются фрагментарными, а в жалобах отражены наиболее вопиющие случаи.

В делопроизводстве орготдела ВЦИК, Президиума ВЦИК и Центризбиркома сохранилось 735 жалоб за 1924–1929 гг. и материалов их рассмотрения. Условно все рассматриваемые жалобы можно разделить на три основные группы. Самую многочисленную из них составили обращения о применении административного давления на избирателей во время проведения выборов (из сохранившихся в фонде ВЦИК 735 жалоб они составляли 312, т.е. около 42,4%). Наибольшее количество подобных жалоб поступило в избирательные кампании 1924 г. и 1925–1926 гг. Избиратели жаловались на неуважительное отношение к их мнению, отсутствие свободы выбора, прямые угрозы, физическое воздействие (побои) со стороны уполномоченных, представителей исполкомов, избиркомов в случае отказа голосовать за утвержденный список кандидатов. Так, крестьяне Ольховской волости Тамбовской губернии жаловались, что за отказ голосовать за представленный список их допрашивала милиция и запугивали советские и партийные работники [9].

Вполне типичной являлась жалоба на нарушения проведения выборов в Мальчевский райисполком Донецкого округа Северо-Кавказского края. При ее рассмотрении выяснилось, что при выдвижении кандидатов в члены и председатели райисполкома мнение участников съезда не учитывалось, кандидатуры были заранее утверждены окружным комитетом РКП(б). Председатель избирательной комиссии в ответ на предложение некоторых делегатов съезда выдвинуть кандидатов в члены райисполкома самому съезду заявил, что делегаты съезда «меньше знают, кого следует из лучших наметить», и предложил принять список фракции [10].

В жалобах горожан преимущественно озвучивались претензии на оказываемое давление уполномоченных и членов избиркомов на избирательное собрание при голосовании за список, утвержденный партийными организациями. Непролетарская часть городского населения отказывалась голосовать за утвержденные списки кандидатов, выдвигая собственных кандидатов в Советы. Они настаивали, что «депутатами могут быть только местные жители – плательщики налогов» [11].

В г. Весьегонске Тверской губернии избиратели готовы были отстаивать своих депутатов в открытом конфликте с представителями власти. Члены Весьегонского горсовета от неорганизованной части населения писали в жалобе, направленной в Центризбирком, что накануне проведения выборного собрания арестовали одного из членов горсовета без санкции президиума горсовета. В назначенное время «явились избиратели в полном составе и требовали у председателя уездного исполкома выпустить из-под ареста члена горсовета. Просьба избирателей не была уважена, поднялся страшный шум, все кричали об освобождении арестованного, но так как в просьбе было отказано и граждане оставили зал собрания, отказываясь голосовать за предложенные кандидатуры, была вызвана милиция, которая начала запугивать избирателей» [12].

Было ли регламентировано применение административного давления в советском избирательном законодательстве? В избирательных инструкциях 1922 и 1924 гг. не урегулирован вопрос взаимоотношения комиссии и избирателей на избирательном собрании. В них не оговаривалось, имеют ли право уполномоченные и члены избирательных комиссий выдвигать своих кандидатов или их списки, настаивать на их избрании [13]. С позиции избирательного законодательства жалобы граждан на давление уполномоченных и членов избиркомов были необоснованными и с формальной точки зрения нарушениями не являлись. Однако избиратели не считали поведение представителей власти на выборах нормальным, воспринимали его как нарушение. Избирательный кризис 1924 г. заставил руководство страны урегулировать этот вопрос.

В инструкции, утвержденной декретом ВЦИК 13 октября 1925 г., в обязанность избирательных комиссий вменялось наблюдение «за тем, чтобы не было административного давления на избирателей на выборах» [14]. Основанием отмены выборов в инструкциях 1925 и 1926 гг. названы незаконные действия органов, руководивших выборами. В инструкции 1926 г. вводился запрет на выдвижение кандидатов или кандидатских списков избирательными комиссиями или их уполномоченными [15]. Таким образом, начиная с кампании 1925 г. использование административного ресурса стало нарушением избирательного законодательства, а жалобы можно было считать обоснованными.

Второй по распространенности вид жалоб на нарушения, допущенные в ходе выборов, был связан с конфликтами между различными группами избирателей (283 жалобы – 38,5%). Как правило, за этими конфликтами стояли неприязненные отношения представителей различных социальных групп, семей, родов, соседей, родственников и т.д. Данный вид жалоб был в основном характерен для деревни. В 1924–1925 гг. преобладали жалобы на поведение соседей, родственников, односельчан, которые выбрали в сельский совет или на волостной съезд представителей противоборствующей группы («избрали глупую бабу», «избрали неактивных, чтобы не мешали работать» и т.д.) [15].

Начиная с кампании 1926–1927 гг. в жалобах крестьян акцентируется внимание на классовой составляющей противостояния. В кампанию 1928–1929 гг. заметно существенное увеличение жалоб от бедняков на собственных односельчан, которые выбрали «неправильный» совет, где не

Раздел 4. Юриспруденция: теория и практика было бедняков и батраков, состоявший из середняков и зажиточных крестьян [16]. Типичной была жалоба крестьян д. Борок Дуденской волости Дорогобужского уезда Смоленской губернии на избрание «кулацкого» состава сельского совета. В петиции отмечалось, что «секретаря сельсовета выбрали за то, что у него есть красивый жеребец, на котором он раскатывается с председателем сельсовета и волисполкома, в совете заседают кулаки и их прихвостни, которые ненавидят трудовых крестьян-бедняков» [17].

Реакция на подобные жалобы была молниеносной, итоги выборов отменяли, проводили повторные, в совет избирали «правильных» кандидатов: комсомольцев, членов партии, бедняков, батраков и женщин. Так, в указанную выше д. Борок приехали инструкторы ВЦИК, провели целое расследование, результаты выборов отменили [18]. По сути, бедняцкая часть деревни считала возможным навязывать свое мнение и выбор односельчанам, считая его единственно верным. Под видом классовой борьбы на выборах бедняцко-батрацкая часть деревни сводила личные счеты и мстила за прошлые обиды. Сами жалобы носили характер доносов. Разбиравшие жалобы уполномоченные исполкомов нередко это отмечали, но не пресекали [19].

Данный вид жалоб с точки зрения советского избирательного законодательства не имел формальных оснований. Вопросы личной неприязни, классовые противоречия им не регулировались. Вмешательство вышестоящих органов и отмена результатов выборов свидетельствовали, что при их проведении советских руководителей интересовало не соблюдение закона, а предоставление преференций классово близким социальным слоям.

Самая малочисленная категория обращений (140 жалоб – 19,1%) была связана с нарушениями или недостатками избирательного процесса. Эти жалобы, в отличие от предыдущей категории, имели основания в советском избирательном законодательстве. Наиболее распространенными поводами становились невыполнение избирательными комиссиями своих обязанностей и нарушения, допущенные при подготовке и проведении избирательных собраний (ст. 8, 36–40 инструкции о выборах 1925 г., ст. 13, 37–42 инструкции о выборах 1926 г.). Избиратели чаще всего жаловались на отсутствие оповещения о месте и времени проведения выборов, неудобное расположение участков, очень крупные участки (избирательные собрания проводились для 1000 человек), отсутствие помещений для проведения собраний, одновременное проведение предвы- борного и выборного собраний (избирательное собрания длились по 8–10 часов), формальный подход к обсуждению наказа или его несоставле-ние, отсутствие отчетов председателя и депутатов совета [20].

Судя по отчетам инструкторов ВЦИК, различным сводкам исполкомов всех уровней, а также сообщениям прессы, нарушения, связанные с отсутствием списков избирателей и оповещения населения о времени и месте выборов, отсутствием помещений для проведения собраний (в сельской местности), слишком крупными участками (по 1000 и более человек), отсутствием отчетных докладов депутатов, наказов и т.д., были широко распространены и вошли в обыденную практику советских выборов. Большинство избирателей не считали их нарушениями (тем более грубыми), и они не вызывали массовых жалоб населения.

Порядок рассмотрения жалоб на нарушения, допущенные в ходе избирательной кампании, и возможность отмены выборов регулировались уже в первой советской Конституции РСФСР. В гл. 15 «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов» Конституции 1918 г. предполагалась достаточно простая процедура рассмотрения жалоб на допущенные «неправильности выборов», отмены выборов как для «спорных кандидатов», так и составов Советов полностью. По окончании выборов весь материал должен был поступать в избранный Совет, который из своего состава назначал мандатную комиссию для проверки правильности выборов. Избранный Совет самостоятельно принимал решение об утверждении спорных кандидатов. Если речь шла об отмене выборов Совета в полном составе, то такое решение принимал вышестоящий Совет, высшей инстанцией по кассации советских выборов назывался ВЦИК [21].

В дальнейшем процедура рассмотрения жалоб на нарушения и отмены результатов выборов конкретизировалась в советском избирательном законодательстве, но принципиальных изменений не претерпела. Так, в инструкциях о выборах 1925 и 1926 гг. продлили сроки обжалования, детализировали основания отмены выборов, но неизменным оставили порядок рассмотрения жалоб за избирательными комиссиями или избранными Советами, которые занимались организацией выборов. Рассмотрение жалоб независимой инстанцией не предусматривалось, при разрешении конфликта доминировали произвол и усмотрение избранного Совета. Именно поэтому граждане, жаловавшиеся на нарушения избирательного законодательства, не веря, что избирком, зани- мавшийся организацией выборов, сможет объективно разобраться в ситуации, минуя низовые инстанции, подавали жалобы в окружные или губернские (краевые) избиркомы (исполкомы), а чаще всего в Центризбирком или ВЦИК, надеясь на беспристрастное разбирательство.

Отсутствие статистики по жалобам на нарушения избирательного законодательства, не связанные с лишением избирательных прав, делает возможной только их приблизительную оценку. Представляется, что эти нарушения носили более массовый характер, чем это отражено в жалобах, дошедших до высших советских органов. Обращения во многом связаны с субъективным восприятием нарушений избирателями. Крестьяне и горожане значительно более болезненно реагировали на социальные, классовые конфликты, бесцеремонное использование административного давления, грубость, неуважение, игнорирование мнения избирателей со стороны местных властей, чем на отсутствие списков избирателей, повесток или искажение избирательной отчетности.

Советское государство в большинстве случаев оперативно реагировало на жалобы избирателей, что отразилось как в совершенствовании избирательного процесса, так и в массовой отмене выборов в 1925 г. После кризиса в электоральной сфере 1924 г. в избирательных инструкциях 1925 и 1926 гг. попытались ограничить администра- тивное давление, регламентировать основания отмены выборов, усовершенствовать порядок рассмотрения жалоб.

Однако порядок рассмотрения жалоб, предусмотренный в советском избирательном законодательстве, представляется неэффективным. Процедура обжалования, при которой избирательные комиссии или Советы (исполкомы), действия которых обжаловались, сами на себя разбирали жалобы, не могла быть объективной. Не способствовало уменьшению количества нарушений отсутствие ответственности сотрудников избирательных комиссий за допущенные нарушения.

При рассмотрении жалоб оставалась высокой степень усмотрения при вынесении решения об отмене результатов выборов избирательными комиссиями всех уровней. Показательной в этом смысле являлась реакция на различные жалобы руководства ВЦИК и Центризбиркома. Обращениям на конфликты между различными социальными слоями, которые с точки зрения избирательного законодательства не являлись нарушениями, уделялось наибольшее внимание. Это свидетельствует о подлинных приоритетах советского государства, когда главным являлось не соблюдение закона, а предоставление максимальных преференций социально и классово близким слоям, избрание необходимого состава Советов любой ценой.