Нейтральность субъектов общественного контроля в Российской Федерации как его принцип: конституционно-правовой анализ

Независимый исследователь, Краснодар, Россия, ,

,

каким-либо органам публичной власти, должностным лицам нарушать указанные права, свободы и законные интересы, реализуя собственные потребности. В этой связи значительную актуальность, научную и практическую значимость приобретает исследование системы юридических гарантий как системы прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, так и конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, посредством которых многонациональный народ нашей страны реализует свой правовой статус носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве. Система указанных гарантий представлена: запретом под угрозой привлечения к ответственности кому-либо присваивать властные полномочия; широкой системой органов публичной власти, которые выступают либо гарантами прав и свобод человека и гражданина (президент РФ), либо органами конституционного контроля и надзора, не позволяющими нарушать положения Основного закона; системой сдержек и противовесов, уравновешивающих различные ветви публичной власти и их должностных лиц; системой институтов гражданского общества, важнейшим из которых выступает институт общественного контроля. Правовую основу последнего составляет ряд федеральных законов (помимо упомянутого ранее), в частности, от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1, в статье 6 которого закреплены принципы общественного контроля, в том числе принцип нейтральности его субъектов в России, которому посвящено настоящее научное исследование. Данный документ не дает развернутого определения понятию вышеназванного указанного принципа, отмечая, что его реализация несовместима с возможностью влияния решений политических партий на механизм осуществления общественного контроля.

В отечественной и зарубежной правовой литературе нет единого мнения относительно содержания понятия нейтральности субъектов общественного контроля. Так, ряд авторов придерживается мнения о том, что политические партии являются разновидностью объектов общественного контроля (Алмиева, 2020; Гончаров, 2022; Долгих, 2016) в отношении деятельности, актов и решений которых его субъекты должны осуществлять соответствующие мероприятия, и, следовательно, любая возможность обратного воздействия со стороны политических партий, с одной стороны, незаконна и недопустима, а с другой – требует закрепления механизма, исключающего подобное воздействие. По мнению других авторов, политические партии являются разновидностью институтов гражданского общества, обладают особым правовым статусом, что не позволяет их отнести к категории объектов общественного контроля (Ермекбаева, 2020; Попова, 2020) При этом ученые совершенно справедливо ссылаются на статью 3 Федерального закона от 21.07.2014 № 212–ФЗ2, согласно которой граждане страны, как мы отмечали ранее, могут участвовать в осуществлении общественного контроля лично либо в составе общественных объединений, одной из разновидностей которых в соответствии с Гражданским кодексом РФ3 и статьей 12.2 Федерального закона от 19.05.1995 № 82–ФЗ «Об общественных объединениях»4 и является политическая партия. Таким образом, налицо противоречие принципа нейтральности субъектов общественного контроля, закрепленного в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212–ФЗ5, возможности участия граждан страны в осуществлении общественного контроля через деятельность политических партий (как разновидности общественных объединений) на основании статьи 3 того же документа. Подобная проблема не является единственной в реализации указанного принципа общественного контроля в России. Определенным препятствием выступает и неясность пределов реализации указанного принципа: все ли решения политических партий не должны затрагивать проблематику института общественного контроля, как можно им противодействовать, кто уполномочен требовать отмены указанных решений и т.п.

Таким образом, в России реализация принципа нейтральности субъектов общественного контроля связана с многочисленными проблемами, в частности:

• 1.    Незакреплением данного института гражданского общества в Конституции Российской Фе-дерации⁶, что невыгодно отличает общественный контроль от института народного контроля вла-

• сти в СССР, который был зафиксирован не только на уровне законодательства, но и непосредственно в конституциях СССР и всех его союзных республик, включая РСФСР. При этом в Основном законе СССР1, например, не только закреплялось понятие института народного контроля, но и был инкорпорирован механизм его взаимодействия со всем аппаратом государственного управления в стране, всей системой общественных и политических организаций, предприятий, учреждений и организаций всех видов. Это, с одной стороны, способствовало укреплению авторитета института народного контроля власти в глазах рядовых граждан страны, а с другой – позволяло его органам эффективно организовывать и проводить мероприятия в его рамках повсеместно, опираясь на общественные и партийные организации, органы государственного управления (в том числе – правоохранительные органы), что способствовало реализации, охране и защите конституционных принципов, а также прав и свобод граждан. В этой связи представляется необходимым закрепить институт общественного контроля в Конституции страны2, формализовав в ней понятие данного института гражданского общества, систему его основных принципов, перечень субъектов и объектов общественного контроля, либо исчерпывающий список идентифицирующих их признаков, основные формы, методы и виды мероприятий общественного контроля, пределы его осуществления как в отношении деятельности, актов и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, так и предприятий, учреждений, организаций любых организационно-правовых форм и форм собственности, механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти в процессе организации и осуществления тех или иных мероприятий общественного контроля на территории Российской Федерации.

• 2.    Характером процедуры формирования субъектов общественного контроля в России, при котором решающая роль в избрании (назначении, утверждении) их членов отводится не общественным объединениям, иным негосударственным некоммерческим организациям либо самим гражданам, а органам государственной власти, местного самоуправления, а также их должностным лицам. Тем самым, как отмечает ряд исследователей, ставится под сомнение общественная природа создания и функционирования субъектов общественного контроля (Гончаров, 2022; Авакьян, 2016) В частности, анализируя порядок формирования Общественной палаты страны, закрепленный в Федеральном законе от 04.04.2005 № 32–ФЗ «Об Общественной палате Российской Феде-рации»³, можно отметить, что значительная часть членов данного субъекта общественного контроля назначается главой государства (хоть и после проведения консультаций с общественными объединениями, иными негосударственными некоммерческими организациями и даже с академиями наук, которые не являются для него обязательными в принятии решения по конкретным персоналиям назначаемых лиц). Другая часть членов данного субъекта общественного контроля назначается региональными общественными палатами, демократичность характера формирования которых вызывает еще больше вопросов. В частности, анализ Закона Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575–КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края»⁴ показывает, что одна треть из 45 членов состава Общественной палаты Краснодарского края утверждается губернатором края, вторая – Законодательным собранием, а третья – избирается вышеназванными ее членами.

• 3.    Отсутствием у субъектов общественного контроля реальных полномочий в отношении политических партий. Данная проблема усугубляется тем обстоятельством, что статья 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212–ФЗ¹ в числе закрепленных принципов общественного контроля содержит недопустимость вмешательства его субъектов в сферу деятельности политических партий. В законодательстве не дано определения сферы деятельности политических партий, не формализованы также пределы подобной недопустимости, хотя, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, политические партии следует отнести к категории объектов общественного контроля, так как «основная цель их деятельности состоит в участии в процессах организации и осуществления публичной власти в стране; они наделены избирательным и законодательным правом по выдвижению своих кандидатов на различные выборные должности в органах публичной власти; получают в России бюджетное финансирование; государственные и муниципальные служащие в Российской Федерации, как правило, являются членами той или иной политической партии; в период правления В.В. Путина в Российской Федерации наблюдается отсутствие равных условий для участия в процессах выборов политических партий, сопряженное с доминированием партии “Единая Россия”» (Гончаров, 2022), а под недопустимостью вмешательства в сферу деятельности политических партий следует понимать, что субъекты общественного контроля не могут заниматься политической деятельностью, вмешиваясь в соответствующую деятельность политических партий в стране. В этой связи представляется необходимым закрепить в законодательстве об общественном контроле напрямую право его субъектов осуществлять мероприятия в отношении деятельности, актов и решений политических партий, детализировав и уточнив содержание принципа недопустимости вмешательства в сферу деятельности политических партий. Законодательство, регламентирующее их деятельность, следует дополнить отдельным разделом, посвященным возможности организации и осуществления общественного контроля за нею.

• 4.    Отсутствием в Федеральном законе от 11.07.2001 № 95–ФЗ «О политических партиях»² запрета на вмешательство в организацию и деятельность субъектов общественного контроля. В этой связи в статью 8 «Основные принципы деятельности политических партий» этого документа следует дополнить пунктом 5 следующего содержания: «5. Политические партии в своей деятельности и принимаемых решениях должны соблюдать нейтральность по отношению к процессам формирования и функционирования субъектов общественного контроля, исключающую возможность оказания влияния на осуществление общественного контроля».

• 5.    Неразработанность норм уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за противодействие представителями политических партий законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, в том числе при организации и проведении последними его мероприятий. В этой связи следует дополнить Уголовный кодекс РФ³, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)⁴ соответствующими составами, предусматривающими меры уголовной и административно-правовой ответственности как за противодействие представителей политических партий законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, так и за принятие политическими партиями решений, влияющих на его осуществление.

Формирование муниципальных общественных палат осуществляется примерно по аналогичному сценарию. Так, согласно постановлению администрации муниципального образования город Краснодар от 18.08.2010 № 6214 «Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар»5 12 из 36 членов палаты утверждаются городской думой Краснодара, еще 12 – главой муниципального образования город Краснодар, а остальные – двумя ранее указанными группами.

В этой связи представляется необходимым демократизировать порядок формирования субъектов общественного контроля, отведя решающую роль в этом процессе общественным объединениям, иным негосударственным некоммерческим организациям, а также непосредственно гражданам Российской Федерации.

Подобное изменение порядка формирования субъектов общественного контроля возможно и посредством использования современных цифровых технологий (Фролова, 2021). Например, возможно осуществлять выдвижение и поддержку кандидатур в члены постоянно действующих субъектов общественного контроля (в частности, Общественной палаты Российской Федерации, региональных и муниципальных общественных палат) на специально созданных информационных площадках в сети Интернет (а в дальнейшем – на суверенной отечественной подобной электронно-коммуникационной площадке).

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:

• 1.    Принцип нейтральности субъектов общественного контроля в России позволяет исключить возможность превращения данного института гражданского общества в инструмент воздействия политических партий на аппарат публичной власти в ходе их борьбы за власть и право формирования данного аппарата власти.

• 2.    Его практическая реализация потребует внесения изменений в законодательство как о политических партиях, так и об общественном контроле, в части формализации данного института в Основном законе страны, расширения полномочий субъектов общественного контроля, демократизации процессов их формирования, запрета на вмешательство политических партий в осуществление его мероприятий под угрозой привлечения их должностных лиц (представителей) к административно-правовой и уголовно-правовой ответственности.

• 3.    Реализация указанного принципа не должна препятствовать и противоречить воплощению иных принципов общественного контроля, а также основных принципов деятельности политических партий в Российской Федерации.