Некоторые аспекты административно-правовой охраны прав субъектов избирательного процесса

Administrative responsibility, electoral law, administrative law breaking, officials, prosecutor's supervision, legality of elections.

В последние годы наблюдается повышенный интерес к подготовке и проведению выборов различных уровней. Такой интерес, очевидно, связан с выявлением многочисленных фактов нарушения избирательных процедур в ходе выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации 2011 г. и выборов Президента Российской Федерации 2012 г. Подобное положение вещей заставляет вновь и вновь обращаться к анализу правовых механизмов обеспечения законности проведения выборов и референдумов.

Институт административной ответственности выступает важным рычагом обеспечения соблюдения императивных требований избирательного законодательства. Наряду с другими видами юридической ответственности нормы, устанавливающие административную ответственность, призваны обеспечивать безопасность выборов всех уровней.

Под обеспечением безопасности выборов следует понимать деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан, направленную на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности, гарантий прав и свобод граждан в процессе организации и проведения выборов.

Более практически значимым является узкий подход к пониманию этого термина. В узком смысле обеспечение безопасности выборов может быть охарактеризовано как комплекс правовых, организационных, информационных, технических и иных мер, осуществляемых избирательными комиссиями, правоохранительными и другими органами по выявлению, предупреждению и пресечению действий, препятствующих свободному волеизъявлению граждан и реализации избирательных процедур в соответствии с порядком и правилами, установленными избирательным законодательством1. Представляется, что термин «безопасность выборов» является достаточно жизнеспособным и удобным в использовании.

Рассмотрим некоторые интересные административно-правовые аспекты обеспечения безопасности выборов.

Держать под контролем законность избирательного процесса, а следовательно, обеспечивать честность и легитимность выборов возможно лишь при строгом и беспрекословном соблюдении избирательного законодательства. Все же правонарушения случаются достаточно часто. И важным институтом внесудебной защиты прав субъектов избирательного процесса является прокуратура. В большинстве зарубежных стран она не входит в систему внесудебных правозащитных институтов, осуществляя только функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судо-производстве2. Специфический надзор прокуратуры практически за всеми сферами жизнедеятельности уже давно подвергается определенной критике. Есть достаточно устоявшееся мнение, что в существующем виде деятельность российской прокуратуры вообще приводит к противоречию с принципом независимости судопроизводства, поэтому назрела необходимость реорганизации данного института3.

Однако анализ действующего административно-процессуального законодательства показывает, что избирательные комиссии различных уровней, уполномоченные возбуждать производство по делам об административных правонарушениях в области избирательных правоотношений, зачастую оказываются некомпетентными в этих вопросах. К тому же ограниченный срок полномочий избирательных комиссий не позволяет им в полной мере осуществлять охрану избирательных прав, используя механизмы административной ответственности. Стоит задуматься, необходимы ли вообще избирательным комиссиям такие полномочия. В такой ситуации полномочия прокуратуры по возбуждению дел об административных правонарушениях оказываются просто необходимыми. Таким образом, представляется, что на сегодняшний день одним из важных органов государственной власти, осуществляющим административно-правовую охрану прав различных субъектов избирательного процесса, является прокуратура.

Следующим не менее интересным аспектом обеспечения безопасности выборов являются вопросы совместного ведения федерации и субъектов федерации в области установления административной ответственности.

Путем выборов в России формируются не только федеральные представительные органы власти, но и представительные органы субъектов федерации, и органы местного самоуправления. А теперь, в связи со вступлением в законную силу изменений в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»4, выборными должностями являются и главы субъектов федерации. Однако обеспечение безопасности выборов – вопрос исключительной компетенции федерации.

Анализ законов об административной ответственности различных субъектов федерации показал, что норм, устанавливающих административную ответственность за нарушения прав субъектов избирательного процесса, в них нет. Так ли это оправданно?

При внимательном изучении норм Конституции РФ нельзя не обратить внимание на очевидное противоречие, содержащееся в них, – ст. 71 к исключительной компетенции федерации относит и регулирование, и защиту прав и свобод человека и гражданина, тогда как п. «б» ст. 72 устанавливает, что защита прав и свобод человека является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, из текста конституционных норм следует, что защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе и избирательных прав) находится одновременно и в исключительной компетенции

Федерации, и в совместном ведении5. При этом Конституция не устанавливает четких критериев, позволяющих определить, какие полномочия субъекты Российской Федерации имеют в этой сфере. Как справедливо отмечает А. Е. Постников, такая «размытость конституционных ориентиров приводит к непоследовательности федерального законодателя в определении объема регулирования выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации, и нередко ведет к необоснованному ограничению полномочий субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства»6.

С одной стороны, установление ответственности за нарушение избирательного законодательства на уровне субъектов федерации, возможно, сделало бы механизмы административно-правовой охраны выборов более гибкими. Но представляется, что выборы любого уровня – это наиболее важные общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования высших органов власти, и такие правоотношения требуют регулирования только на федеральном уровне, т. к. за подобные нарушения устанавливаются достаточно жесткие меры административной ответственности и рассматриваются такие дела только судьями.

Однако нельзя решать все имеющиеся проблемы путем игнорирования федеративного устройства России и фактического лишения субъектов федерации любых правотворческих полномочий в сфере избирательного законодательства (кроме установления ответственности в этой сфере).

Подводя итог, необходимо сказать, что несовершенство системы организации и проведения избирательных процедур, частые изменения и дополнения избирательного законодательства и многочисленные нарушения прав участников избирательного процесса обусловливают необходимость постоянного совершенствования механизмов административно-правовой защиты избирательных правоотношений.