Некоторые аспекты государственного стратегического планирования в Российской Федерации на современном этапе

На современном этапе социально-экономического развития России трансформационные процессы приобрели особое значение. Прикладная ориентация модернизации имеет разнонаправленный характер. Прежде всего она нацелена на создание государством эффективных моделей функционирования различных подсистем, в том числе в образовании, здравоохранении, социальной сфере, институциональной науке, бюджетной сфере и других. В этой связи возникает объективная необходимость формирования действенной системы долгосрочного стратегического планирования как инструмента управления общественными финансами [2]. На сегодняшний день существующая система имеет целый ряд недостатков, особое место среди которых занимает несогласованность социально-экономических прогнозов с долгосрочными стратегиями и концепциями развития государства, что, в свою очередь, влияет на качество и эффективность управления.

Государственное стратегическое планирование (процесс государственного стратегического планирования) – регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и иных участников процесса государственного стратегического пла

нирования по прогнозированию социальноэкономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социальноэкономического развития РФ, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безо-пасности1.

Для перехода управления общественными финансами на принципиально новый уровень необходимо решить ряд проблем, одной из которых является отсутствие взаимосвязи между инструментами стратегического и бюджетного планирования [4]. В настоящее время идет попытка создания системы стратегического планирования, которая предполагает определенную взаимосвязь между документами с учетом их иерархии и соподчиненности.

На федеральном уровне при формировании системы стратегического планирования используются следующие документы (см. таблицу).

Стоит подчеркнуть, что методология формирования и реализации этих документов применяется только на федеральном уровне, хотя в условиях реализации принципа единства должна быть разработана на всех уровнях управления общественными финансами. Данный комплект документов также свидетельствует об исключи-

Документы и индикаторы стратегического планирования, используемые на федеральном уровне

Наименование документа Орган, отвечающий за разработку и утверждение Срок реализации Содержание документа Приоритетные целевые индикаторы соц.-экон. развития РФ Определяются Президентом РФ и разрабатываются Правительством РФ 6 лет Отражают значения целевых индикаторов, сроки и условия их достижения Прогноз соц.-экон. развития РФ Правительство РФ 18 лет Содержит систему научно обоснованных представлений о направлениях и результатах соц.-экон. развития на прогнозируемый период Ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ Президент РФ и Администрация Президента РФ 1 раз в год Включает корректировку целевых индикаторов соц.-экон. развития, основные направления бюджетной политики Концепция долгосрочного соц.-экон. развития Правительство РФ 12 лет, при необходимости подлежит актуализации и продлению каждые три года Представляет систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях, внешних и внутренних условиях соц.-экон. развития и задачах, которые необходимо решить для долгосрочных целей Стратегия национальной безопасности РФ Совет безопасности РФ 12 лет, подлежит актуализации (при необходимости) и продлению каждые три года Служит достижению целей, определенных целевыми индикаторами соц.-экон. развития Долгосрочные прогнозы условий соц.-экон. развития Правительство РФ Не менее 30 лет с актуализацией по мере необходимости Включают демографический прогноз, прогноз пенсионной системы, прогноз природно-ресурсного потенциала, научно-технологический прогноз, прогноз основных показателей соц.-экон. развития субъектов РФ Долгосрочный бюджетный прогноз (бюджетная стратегия) Правительство РФ 18 лет Содержит основные параметры бюджетной системы, основные положения бюджетной, налоговой и долговой политики, предельные расходы на реализацию госпрограмм (до 12 лет), условия и параметры, характеризующие риски для бюджетной системы Государственные программы Разрабатываются ответственным исполнителем, утверждаются Правительством РФ Не менее 12 лет + план-график на 3 года и при необходимости «дорожные карты» Объединяют регулятивные инструменты, контрольно-надзорные функции, финансовые и нефинансовые активы и инструменты, государственные задания на оказание услуг, бюджетные ассигнования для достижения целей, конкретные результаты государственной политики в соответствующих сферах Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральные органы исполнительной власти Ежегодно Отчет о результатах за 3-летний период и план деятельности на 3-летний период по реализации соответствующих государственных программ тельной роли исполнительной власти в бюджетном процессе, так как основными разработчиками стратегических документов являются органы исполнительной власти. Однако, с нашей точки зрения, к созданию и реализации документов стратегического планирования целесообразно привлекать также контрольно-счетные органы и общественность.

Если говорить о правовом закреплении основ комплексной системы долгосрочного стратегического планирования, то они установлены в проекте Федерального закона № 143912–6 «О государственном стратегическом планировании» [3]. Согласно ему, государственное стратегическое планирование по функциональному содержанию состоит их трех направлений: государственное программирование; программноцелевое и территориальное планирование; стратегический контроль и мониторинг реализации документов стратегического планирования.

Система стратегического планирования в узком смысле включает участников и докумен- ты стратегического планирования. В широком смысле в состав системы стратегического планирования входят следующие элементы:

• •    участники долгосрочного стратегического планирования, их полномочия и порядок взаимодействия;

• •    документы стратегического планирования: состав, государственная регистрация и их общественное обсуждение, формирование системы стратегического планирования;

• •    принципы организации системы стратегического планирования;

• •    функции и задачи системы стратегического планирования;

• •    информационное обеспечение стратегического планирования.

Все элементы системы стратегического планирования взаимосвязаны между собой и представляют единое целое [5]. В проекте закона стратегическое планирование рассматривается на двух уровнях управления: федеральном и региональном; состав документов стратегическо- го планирования, разрабатываемых на местном уровне, не определен.

В настоящее время в субъектах РФ отсутствует единый подход к созданию системы стратегического планирования. В качестве примеров рассмотрим документы стратегического характера в ряде субъектов Северо-Западного федерального округа [1].

Стратегическое планирование в Ленинградской области регулируется областным Законом «О стратегическом планировании социальноэкономического развития Ленинградской области», согласно которому к стратегическим документам данного субъекта РФ относятся: прогнозы развития, концепции развития, программы развития, государственные программы, долгосрочные целевые программы2.

В Мурманской области, в отличие от Ленинградской области, нет единого нормативноправового акта, регулирующего стратегическое планирование. Комплект документов, регулирующих социально-экономические отношения Мурманской области в стратегической перспективе, включает в себя стратегию социальноэкономического развития Мурманской области до 2020 года и на период до 2025 года, модель системы целеполагания исполнительных органов государственной власти Мурманской области в реализации стратегической цели – обеспечения высокого качества жизни населения региона. Также к документам стратегического характера можно отнести прогнозы на очередной финансовый год и плановый период и долгосрочные про-граммы3.

В Республике Карелия, как и в Мурманской области, в отсутствие единого нормативноправового документа стратегического планирования сформирован пакет документов:

• •    стратегия социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года (далее – Стратегия);

• •    концепция социально-экономического развития Республики Карелия на период до 2015 года;

• •    программа социально-экономического развития Республики Карелия на период до 2015 года;

• •    схема территориального планирования Республики Карелия.

Ключевым комплексным программным документом стратегического планирования в регионах является стратегия социально-экономического развития субъекта РФ. Это связующее звено для целого ряда документов. С одной стороны, для ее реализации разрабатывают бюджетную стратегию и схему территориального планирования и расселения территории субъекта РФ, с другой стороны, в среднесрочном периоде данный документ реализуется в рамках программы социально-экономического разви- тия субъекта РФ и, в конечном итоге, в форме государственных программ.

Именно программный метод является одним из наиболее эффективных методов управления публичными финансами и решения комплексных проблем развития общества. В условиях, когда происходит уменьшение доходных источников бюджета, вводятся «бюджетные правила», невозможно постоянно наращивать расходы, следовательно, остается повышать эффективность расходования бюджетных средств. Одним из направлений повышения эффективности бюджетных расходов и выступают госпрограммы.

Являясь принципиально новым инструментом стратегического управления публичными финансами, государственные программы обладают рядом преимуществ:

• •    выступают связующим звеном между стратегическим и бюджетным планированием;

• •    содействуют повышению эффективности использования имеющихся ресурсов;

• •    содержат инструменты государственной политики и государственного регулирования.

Базовой целью Стратегии Республики Карелия является повышение качества жизни населения в условиях сбалансированного развития экономики. Устойчивость экономики планируется достичь путем перехода к новой промышленной политике по инвестиционно-инновационному сценарию. Данная модель подразумевает на первоначальном этапе поддержку традиционных для Карелии отраслей экономики (лесная, горнодобывающая промышленность, рыбохо-зяйство и туризм), а также внедрение инновационных инструментов. Предполагается, что данные меры позволят простимулировать вспомогательные и поддерживающие производства и инфраструктуру и, как следствие, повысить инвестиционную привлекательность Карелии. Для реализации Стратегии в Карелии выделяют пять территориально-производственных кластеров («точек роста»), в рамках которых будет развиваться инфраструктура:

• 1)    Петрозаводск, Прионежский и Кондопожский районы;

• 2)    Сегежа – Надвоицы;

• 3)    Северное Приладожье – Питкяранта, Сортавала;

• 4)    Лахденпохья;

• 5)    «коридор развития»: Костомукша – Калевала – Кемь – Беломорск.

В рамках Стратегии выделено пять программ развития: инновационное развитие; развитие человеческого капитала; горнодобывающая промышленность; образование и культура; блок, включающий реализацию в Карелии нацпроектов и четыре базовых инновационноинвестиционных проекта: «Лесная Карелия», «Недра Карелии», «Гостеприимная Карелия» и «Новая Карелия».

В качестве результатов, заявленных в Стратегии, которые Республика Карелия планирует достичь при содействии РФ, выделено4:

• 1.    Укрепление экономического и социального единства РФ за счет развития инфраструктуры территории Республики Карелия как одного из опорных ее регионов.

• 2.    Сохранение и обеспечение российского экономического контроля над приграничной территорией в условиях эффективной интеграции в контексте европейского выбора России.

• 3.    Эффективное выполнение функций приграничной территории за счет развития пограничной и таможенной инфраструктуры, а также дорожной сети и дорожного хозяйства в целом.

• 4.    Эффективный опыт интеграции приграничных территорий при сближении «Северо-Запад России – Северная Европа».

• 5.    Реализация пилотного проекта изменения модели региональной экономики от «сырьевой экономики» через «товарную экономику» к «экономике услуг» и «информационной экономике».

• 6.    Формирование лесного кластера как явления постиндустриального лесопользования в условиях транснационализации экономики и в контексте промышленной политики РФ и Республики Карелия.

• 7.    Создание близкой и доступной для мегаполисов РФ и Северной Европы туристско-рекреационной зоны.

• 8.    Обеспечение политического руководства и эффективного контроля федерального центра за выполнением национальных проектов на территории Карелии.

• 9.    Развитие человеческого капитала и социальной сферы, сохранение культурного разнообразия северного субэтноса как составной части российского этноса.

• 10.    Формирование гражданского общества, апробирование новых общественных форматов и институтов гражданского общества, а также адаптация европейских общественных институтов и стандартов.

Анализ стратегических документов вышеуказанных субъектов РФ выявил наличие ряда недостатков:

• •    Отсутствие взаимосвязи между различными стратегическими документами. Например, стратегии социально-экономического развития вышеперечисленных субъектов лишь частично увязаны с положениями стратегии социальноэкономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года.

• •    Целевые индикаторы (их количество) не позволяют оценить достижение цели в определенный промежуток времени.

• •    За достижение цели и решение задач отвечают различные ведомства, что сказывается на исполнительской дисциплине.

• •    В стратегию социально-экономического развития субъекта РФ зачастую включают различные программные проекты, на которые в краткосрочной перспективе планируется выделение финансирования, тем самым подменяя стратегические решения проектными.

• •    Не разработана система постоянного мониторинга реализации стратегических планов. Например, нет комплексного анализа итогов реализации первого этапа стратегии социальноэкономического развития Республики Карелия до 2020 года.

• •    Зачастую стратегические планы носят формальный характер, не подкрепляются конкретными нормативно-правовыми актами и источниками финансирования [3].

• •    При формировании стратегических планов органы власти дублируют инструменты пилотных регионов или федерального уровня, не учитывая требования уровня власти, региональных особенностей, а также планов развития бизнеса.

Для систематизации механизмов разработки и реализации систем стратегического планирования в субъектах РФ Министерством экономического развития РФ была подготовлена анкета для оценки процесса стратегического управления развитием субъекта РФ. В анкету включены следующие разделы:

• 1.    Приверженность руководства субъекта стратегическим целям.

• 2.    Прогнозирование социально-экономического развития субъекта РФ.

• 3.    Стратегия социально-экономического развития как инструмент управления развитием.

• 4.    Координация стратегического управления и мер бюджетной политики.

• 5.    Вовлечение органов государственной власти субъекта РФ в процесс разработки и реализации вышеуказанной стратегии.

• 6.    Вовлечение общественного экспертного сообщества в процесс разработки и реализации вышеуказанной стратегии.

• 7.    Организация стратегической деятельности в субъекте РФ.

На основании результатов данной анкеты можно будет сделать вывод об общей картине стратегического планирования в РФ и перейти на более качественный уровень управления общественными финансами в связи с принятием законопроекта «О государственном стратегическом планировании».

Если говорить о прикладных рекомендациях в сфере стратегического планирования, то для Республики Карелия целесообразно, с нашей точки зрения, внедрение унифицированной процедуры стратегирования в органах исполнительной власти, то есть формирование системы целей по горизонтам планирования, уровням управления и механизмам их решения.

В качестве лучшей практики в области стратегического планирования является опыт Казахстана, который разработал две долгосрочные стратегии: до 2030 и 2050 годов. Новая система стратегического планирования позволила Ка- захстану преодолеть экономический кризис и добиться роста экономики. В конечном итоге формирование достоверного программного бюджета возможно только при качественном долгосрочном стратегическом планировании.

* Работа выполнена при поддержке Программы стратегического развития ПетрГУ в рамках реализации комплекса мероприятий по развитию научно-исследовательской деятельности на 2012–2016 гг.

SOME ASPECTS OF STATE STRATEGIC PLANNING IN RUSSIAN FEDERATION

AT PRESENT STAGE