Некоторые аспекты нормативно-правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения

Введение

Вопросы нормативной правовой регламентации организации и функционирования властных институтов всегда находятся в фокусе научных исследований и публикаций вне зависимости от историкоправовых границ, принадлежности к уровням и ветвям власти, а также других критериев разграничений и градаций. Вместе с тем именно нормативная регуляция является важнейшим фактором и звеном обеспечения не только законности властных институтов, но и эффективности их функционирования, а также способности выполнять возложенные на них полномочия. В связи с этим представляется крайне важным обращать самое пристальное внимание на качество законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам организации власти и распределения полномочий между ее уровнями в целях обеспечения верховенства прав и свобод человека, а также создания надлежащих условий для их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Названные цели качества нормативноправового регулирования властных институтов чрезвычайно важны в свете продолжающейся трансформации законодательного регулирования конституционно-правовых основ единой системы публичной власти. В настоящее время в РФ в рамках реализации конституционных изменений 2020 г. уже действуют Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»1 (далее – Федеральный закон № 394-ФЗ), Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации пуб- личной власти в субъектах Российской Федерации»2 (далее – Федеральный закон № 414-ФЗ), а в стенах Государственной Думы РФ находится на рассмотрении законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – законопроект об МСУ). Следует отметить, что кроме последнего из перечисленных, законодательные акты принимались в довольно короткие сроки и без каких-то экспертных обсуждений, а также существенных возражений со стороны властных субъектов федерального и регионального уровня. И если за прошедшее время Федеральный закон № 394-ФЗ остался в первозданном виде и в него не вносились изменения, то за неполных 2 года с момент принятия Федерального закона № 414-ФЗ в него уже были внесены изменения 13 раз. А законопроект об МСУ вообще вызвал шквал возмущений как среди муниципальных властей, так и среди экспертного сообщества. И если в первом чтении названный законопроект оперативно одобрили 25 января 2022 г., то срок предоставления поправок ко второму чтению несколько раз переносился и остановился на дате 22 мая 2022 г. Некоторые СМИ даже писали, что к нему поступило более 900 поправок3.

Все эти факты наглядно свидетельствуют о необходимости самого пристального обращения внимания научного, экспертного и законодательного сообщества к ситуации с нормативно-правовым регулированием властных институтов в РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ порядок организации и функционирования власти в РФ подчинен как положениям высшего по юридической силе акту, так и иным законодательным

Siberian Law Review. 2023. Volume 20, no. 4 порядка формирования органов местного самоуправления, перераспределения полномочий и др. аспектов в порядке и случаях, установленных федеральным законом (постановления Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П и от 1 декабря 2015 г. № 30-П⁴).

Во-вторых, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Механизм реализации названного конституционного положения определяют прежде всего чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут приниматься как федеральные законы, так и в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Уточнение нормотворческой компетенции региональных властей в сфере местного самоуправления продолжено в положениях ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ),

актам, и несоблюдение органами власти правовых начал и границ в своей деятельности влекут серьезные негативные последствия к доверию не только к праву, но и к самой власти со стороны населения, способствуют совершению противоправных, порой коррупционных деяний, что, конечно же, недопустимо в государстве, провозгласившем себя правовым.

В рамках настоящего исследования, с учетом степени разработанности, актуальности, научных интересов авторов данной статьи, считаем возможным акцентировать внимание на существующей законодательной практике субъектов РФ в определении особенностей осуществления местного самоуправления в городах федерального значения.

Обоснование актуальности выбранной тематики

Во-первых, в последнее десятилетие наблюдается устойчивая тенденция передачи «федеральным центром» региональным властям прав и возможностей определять особенности осуществления муниципальной власти в границах соответствующего региона. Одобряя такую тенденцию, Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях отмечал, что создание условий для обеспечения устойчивого и комплексного социальноэкономического развития в пределах всей территории субъекта Российской Федерации является достаточным основанием для участия органов государственной власти в законодательном регулировании согласно которым местное самоуправление как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, являющееся по своей сущности формой осуществления народом своей власти осуществляется в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации. Реализуя этот подход, федеральный законодатель на протяжении всего текста закона № 131-ФЗ предоставляет нормотворческие права субъектам РФ осуществлять регулирования местного самоуправления (ст. 6 – «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления», статья 42 – «Муниципальная служба» и др.)6. Таким образом, совокупность названных положений Конституции РФ и базового для местного самоуправления федерального закона позволяет говорить о наличии в настоящее время «четких» нормотворческих границ субъектов РФ в определении особенностей осуществления правового регулирования местного самоуправления на их территориях.

В-третьих, в Федеральном законе № 131-ФЗ присутствует давно обсуждаемая отдельными исследователями [1; 2; 3] глава 11, определяющая особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. Абсолютное большинство норм названной главы в своем содержании определяют отсылку к специальному федеральному закону, определяющему особенности осуществления местного самоуправления в отдельных территориях, отличную от общих положений Федерального закона № 131-ФЗ. При этом анализ специальных законов совершенно очевидно говорит об их противоречивости, недостаточной степени соблюдения уров- ня юридической техники и взаимосвязи с базовыми положениями Конституции РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ, о чем уже неоднократно отмечал в своих публикациях один из авторов данной статьи.

Совокупность указанных «плоскостей» позволяет нам обратить особое внимание на еще одну относительно малочисленную территорию в РФ – города федерального значения, которые не только наделены правом осуществления в рамках своих границ нормотворческой деятельности в части определения особенностей организации местного самоуправления как любой субъект РФ, но и имеют специальное нормативное указание – ст. 79 Федерального закона № 131-ФЗ, которая в своем содержании предоставляет довольно широкие нормотворческие полномочия органам государственной власти субъектов РФ – городам федерального значения в части определения особенностей организации местного самоуправления на их территории по сравнению с иными субъектами РФ и «особыми территориями».

Отдельные аспекты современного состояния законодательного регулирования особенностей осуществления местного самоуправления в городах федерального значения

В настоящее время, согласно ст. 65 Конституции РФ на территории нашего государства имеется 3 города в статусе федерального значения – Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. В указанных городах в части определения особенностей осуществления на их территории местного самоуправления приняты и действуют Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»7 (далее –

Закон № 56), Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»8 (далее – Закона № 420-79) и Закон города Севастополя от 30 декабря 2014 г. № 102-ЗС «О местном самоуправлении в городе Севастополе»9 (далее – Закон № 102-ЗС) соответственно.

Внимательное изучение текста данных законов городов федерального значения позволяет с большой уверенностью говорить о наличии весьма серьезных проблем в юридической технике изложения и превышении властями данных субъектов РФ нормотворческих полномочий по определению особенностей организации и осуществления местного самоуправления на их территориях.

• 1.    Во всех трех названных правовых актах присутствует воспроизведение (дублирование) норм Конституции РФ и Федерального закона о местном самоуправлении в тексте закона субъекта РФ. В качестве примера можно привести положения ч. 1 ст. 4 Закона № 102-ЗС: «Граждане Российской Федерации, проживающие в городе Севастополе (далее – граждане), осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления». Или положения ч. 1 ст. 1 Закона № 420-79: «Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Санкт-Петербурга». Не менее 70 % текста упоминаемых ранее законов субъектов РФ – городов федерального значения составляет текст норм федерального законодательства. Осозна-

• вая дискуссионность сложившейся ситуации [4], вместе с тем полагаем, что подобная устойчивая практика реализации нормотворческих полномочий в сфере местного самоуправления не может считаться положительной. В связи с этим мы поддерживаем точку зрения профессора Г. Н. Чеботарева, который отмечает: «Региональные законы должны приниматься, исходя из действительно имеющихся потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, не урегулированных федеральными законами или урегулированных ими недостаточно полно. Проблема заключается также и в том, чтобы законодательство субъектов Российской Федерации, как особый вид творческой деятельности, действительно было творчеством, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов, слепого копирования или бездумного подражания законодательной деятельности органов власти соседних регионов» [5, с. 5–6]. Одно дело, когда в региональных актах дублируются нормы-понятия, нормы-цели, нормы-принципы, без которых невозможно построение качественного самостоятельного нормативного акта субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и регионов и совсем другое дело, когда происходит практически полное, всестороннее и целостное воспроизведение федеральных норм, что нарушает один из принципов юридической техники – максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов [6, с. 71]. Полагаем, что при определении особенностей организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения

• 2.    Ни в одном из законов субъектов РФ – городов федерального значения, регламентирующих особенности осуществления местного самоуправления на их территории, не дано соответствующее федеральному законодательству определение местного самоуправления. В Законе № 56 оно определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. В законах № 420-79 и № 102-ЗС местное самоуправление определено как форма осуществления только жителями этих субъектов РФ своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Санкт-Петербурга и Севастополя соответственно, самостоятельное и под свою ответственность решение населением названных субъектов РФ непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения Санкт-Петербурга и Севастополя с учетом исторических и иных местных традиций. Полагаем, что такая «вольность» в интерпретации понятия местного самоуправления, имеющего свое нормативное закрепление в ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ, является очевидным несоблюдением законодателями трех субъ-

• ектов РФ положений чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ. Еще одним примером «вольности» регионального законодателя в формировании особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения является установление норм ответственности органов и должностных лиц по основаниям, которые уже предусмотрены в Федеральном законе № 131-ФЗ. Статья 70 названного Федерального закона устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Обращаем внимание, что ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ предоставляет право органам государственной власти субъекта РФ осуществлять правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и должностных лиц только по предметам ведения субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления могут быть наделены законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, ч. 9 ст. 24 Закона № 102-ЗС определяет, что полномочия совета внутригородского муниципального образования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 44 этого же Закона. При этом данная статья полностью повторяет текст норм ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ. Аналогичная ситуация наблюдается и в ст.ст. 26 и 47 Закона № 420-79.

• 3.    В законодательной регламентации местного самоуправления, которая должна властями городов федерального значения осуществляться исключительно в рамках конституционно-правового поля, присутствуют многочисленные факты применения муниципально-правовых категорий и терминов, противоречащих их установленному в федеральном законодательстве содержанию, либо наблюдается очевидное смешение терминов и понятий, существенно разрушающих единство системы правового регулирования местного самоуправления в РФ. Так, в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ императивно закреплено, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Виды муниципальных образований исчерпывающим образом определены в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ путем определения категории «муниципальное образование», которая в себя включает городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Дополнительно в ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ императивно закреплено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Вместе с тем в Законе № 102-ЗС города Севастополя местное самоуправ-

• ление осуществляется во внутригородском муниципальном образовании города Севастополя (ч. 1 ст. 3). Согласно Закону № 56 Москвы в данном городе федерального значения местное самоуправление осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях – муниципальных округах, городских округах, поселениях (далее – муниципальные образования) (ч. 2 ст. 1), ну и, наконец, в городе Санкт-Петербурге, согласно ч. 1 ст. 2 Закона № 420-79, местное самоуправление на территории Санкт-Петербурга осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях – муниципальных округах, городах, поселках.

следует максимально сконцентрироваться на нормативном определении именно особенностей, а не допускать обширного и неоправданного дублирования федерального законодательства, приводящего к еще большему загромождению законодательного массива актов о местном самоуправлении, не способствующее улучшению структуры и системности всей нормотворческой базы местного самоуправления.

С учетом ранее упомянутых пределов нормотворческих полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных в ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ, приведенные положения законов городов федерального значения грубейшим образом нарушают нормы федерального законодательства и ставят объективный вопрос об уровне их законности.

Представляется, что перечисленные нормы законов субъектов РФ относительно видов муниципальных образований, в пределах которых на территориях городов федерального значения осуществляется местное самоуправление прямым образом противоречат Конституции РФ и упомянутым положения ст.ст. 2 и 10 Федерального закона № 131-ФЗ. Мало того, что региональный законодатель не соблюдает установленную федеральным законом терминологию названий видов муниципальных образований, он еще и позволили себе «смешивание» в рамках своего законодательного нормотворчества внутригородской территории города федерального значения как отдельного вида муниципального образования с иными, установленными Федеральным законом № 131-ФЗ видами муниципальных образований. А законодатели города Санкт-Петербурга смешали виды населенных пунктов с муниципально-территориальным делением, определяемым положениями названного федерального закона. При этом различия в данных категориях уже давно известны не только профессиональным исследователям [7; 8], но и отчетливо разъясняются студентам образовательных учреждений в рамках образовательного курса «Конституционное право» и «Муниципальное право».

Можно и далее приводить примеры «дефектного» законодательного регулирования местного самоуправления региональными властями в городах федерального значения в рамках реализации последними переданных им от федерального центра полномочий устанавливать отдельные особенности организации и осуществления местного самоуправления на территории городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Нарушение принципа правовой определенности (неоднозначность, неясность и противоречивость регулирования) в законодательстве и правоприменительной практике по смыслу последовательно высказываемых Конституционным Судом позиций является недопустимым, поскольку препятствует надлежащему уяснению содержания соответствующих норм и предписаний, открывает перед правоприменителем возможности неограниченного усмотрения, ослабляющего гарантии конституционных прав и свобод10. Совершенно очевидно, что допущенное законодателями городов федерального значения избыточно широкое усмотрение в определении видов муниципальных образований, особых механизмов реализации местного самоуправления на этой же территории явно влечет нарушение не только принципов равенства и верховенства закона, но и гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан в сфере местного самоуправления.

Заключение

Проблематика качества законодательства о местном самоуправлении не нова. К ней обращались и обращаются многочисленные исследователи [9; 10]. Однако, как правило, акцентом подобных исследований и многочисленных публикаций является раскрытие фактов многочисленных недочетов и противоречий на уровне либо федеральных, либо муниципально-правовых актов. Научных работ и исследований качества регионального законотворчества в области местного самоуправления немного, а проблематика дефектности законотворчества о местном самоуправлении в городах федерального значения остается до настоящего времени «пробельной» и неисследованной. Не это ли является одной из причин весьма вольного режима реализации государственными властями городов федерального значения своих полномочий в области установления особенностей осуществления местного самоуправления на данных территориях и пассивности органов прокуратуры и юстиции по обеспечению единства правового пространства? Хотелось бы, чтобы настоящее исследование дало хотя бы малый толчок широкому осмыслению заявленной проблематики и побудило уполномоченных представителей государственной власти городов федерального значения к неукоснительному соблюдению положений Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ, скорейшему приведению неоднократно упоминаемых в настоящей публикации законов в соответствие с нормами Конституции РФ и федеральных актов.