Некоторые аспекты прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на дошкольное образование

Право на образование в Российской Федерации гарантировано Конституцией Российской Федерации, Всеобщей декларацией прав человека и Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования. Кроме того, государственные гарантии соблюдения конституционного права граждан на дошкольное образование содержатся в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ)1 и других федеральных законах2.

На приоритетность проблем образования неоднократно обращал внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин3. В послании Федеральному Собранию в 2018 году он подчеркнул, что равные образовательные возможности являются мощным ресурсом для развития страны, а современное, качественное образование должно быть доступно для каждого ребенка.

Проблемы надзора за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и образовательными организациями конституционного права граждан на дошкольное образование сегодня являются весьма актуальными. В первую очередь, это связано с приоритетом интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства, что особо отмечено в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи»4 (п. 2) (далее – приказ Генерального прокурора № 188).

В настоящее время количество нарушений конституционного права граждан на образование остается значительным. Одной из главных задач при осуществлении прокурорского надзора в этой сфере является организация общедоступности образования. Ее эффективное решение требует применения комплексных мер и зависит не только от соответствующих экономических процессов, но и от обеспечения необходимого режима законности.

Обзор литературы

К вопросу прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на образование обращались Н.В. Коваль [1], Е.П. Кондратьева [2].

Проблемы общедоступности образования рассматривались в научных работах О.Ю. Косовой [3, с. 6-10.], Т.И. Пуденко [4]. Понятие и гарантии реализации конституционного права на образование исследовались М.А. Задориной [5, с. 18-26], Е.А. Каштановой [6, с. 24-28].

Результаты исследования

Согласно п. 6 приказа Генерального прокурора № 188, прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на общедоступность образования – это одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем критериев общедоступности образования ни в вышеуказанном приказе, ни в Федеральном законе № 273-ФЗ не содержится. Общедоступность образования лишь упоминается в ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 273-ФЗ, а также в п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) и в п. 13, 14 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ).

Очевидно, что отсутствие в законодательстве об образовании критериев общедоступности образования на практике может привести к нарушению соответствующего конституционного права граждан.

Конституционный Суд Российской Федерации обратил внимание, что согласно Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования и ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах под доступностью образования необходимо понимать равные для всех права и возможности его получения. По мнению Конституционного Суда РФ, доступность образования должна пониматься не только в экономическом смысле, но и в физическом (безопасная досягаемость образовательной организации, ее разумное географическое удаление, обеспечение доступа к современным технологиям)5.

Необходимо отметить, что наряду с экономической и физической доступностью в Конвенции о правах ребенка фактически содержится указание на информационную доступность образования. В частности, в п. d ч. 1 ст. 28 упомянутой Конвенции сказано, что Государства – участники должны обеспечить для всех детей доступ к информации и материалам в области образования. Требования относительно информационной открытости образовательной организации и образования содержатся и в ст. 29 Федерального закона № 273-ФЗ.

Однако практика прокурорского надзора показывает, что количество нарушений в рассматриваемой сфере хоть и уменьшается год от года, но все же остается значительным. Так, только в сфере дошкольного образования в 2012 году прокурорами было выявлено более 183 тыс. нарушений, в 2013 году – более 180 тыс. нарушений, в 2014 – около 104 тыс. нарушений1.

Одной из первостепенных задач деятельности прокурора по надзору за соблюдением конституционного права граждан на образование является обеспечение экономической доступности образования. Так, в п. 6.2. приказа Генерального прокурора № 188 прокурорам предписано во всех случаях незаконной коммерциализации образовательной сферы без промедлений принимать меры прокурорского реагирования.

Наиболее распространенными нарушениями в сфере обеспечения экономической доступности образования являются: взимание родительской платы с законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; подмена образовательной деятельности платными образовательными услугами; систематический сбор денег на различные нужды образовательной организации; необеспечение необходимой учебной литературой. Проведенное нами исследование не позволяет однозначно утверждать, что причиной указанных нарушений является недостаточный объем финансирования образовательных организаций. Так, по данным Министерства образования и науки Российской Федерации, на реализацию государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы в 2017 году из федерального бюджета было выделено 441 млрд рублей2.

Гарантии экономической доступности образования закреплены в Федеральном законе № 273-ФЗ. Так, например, в ст. 65 указано, что все расходы на реализацию государственными и муниципальными образовательными организациями образовательной программы дошкольного образования не могут быть включены в родительскую плату. Родители (законные представители) оплачивают только сопутствующие услуги по присмотру и уходу за детьми (стоимость данных услуг устанавливается учредителем). Кстати, именно это положение некоторые авторы подвергают критике. Так, Т.И. Пуденко отметила, что в Федеральном законе № 273-ФЗ отсутствует норма, ограничивающая размер родительской платы, что при определенных объективных обстоятельствах может привести к экономической недоступности дошкольного образования [6].

В соответствии с ч. 2 ст. 101 Федерального закона № 273-ФЗ недопустимо оказание платных образовательных услуг вместо образовательной деятельности, которая финансируется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. С целью материальной поддержки воспитания и обучения детей, посещающих образовательные организации, Федеральным законом № 273-ФЗ предусмотрена возможность компенсации части родительской платы, уменьшения ее размера либо освобождения от ее уплаты (ч. 5 ст. 65). Однако нарушения указанных положений закона иногда приобретают массовый характер. Так, в Удмуртской Республике в 9 детских садах с опекунов 12 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, взималась родительская плата, обязанность внесения которой была включена в соответствующие договоры3.

В соответствии со ст. 65 Федерального закона № 273-ФЗ расходы на содержание недвижимого имущества не могут быть включены в родительскую плату, а согласно п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ организация предоставления бесплатного общего образования по соответствующим программам в муниципальных образовательных организациях относится к вопросам местного значения. Как показывает практика, нарушения указанных запретов в отдельных случаях являются систематическими. Так, в одном из детских садов г. Краснодара администра- цией детского сада с родителей обучающихся на протяжении двух лет собирались «добровольные» пожертвования для приобретения чистящих и моющих средств [3]. Похожий случай выявлен в Республике Мордовия1. Такое взаимодействие образовательной организации и родителей обучающихся не может считаться благотворительной деятельностью последних, поскольку не основана на принципах добровольности и свободы выбора соответствующих целей (ст. 1, 4 Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» (далее – Федеральный закон №135-ФЗ).

Другим не менее важным критерием общедоступности образования является физическая доступность. В Федеральном законе № 273-ФЗ установлено, что обучение ребенка в дошкольной образовательной организации возможно при достижении им возраста двух месяцев, а в образовательной организации общего образования – шести лет и шести месяцев (ч. 1 ст. 67). При этом определена только одна причина отказа в приеме – отсутствие свободных мест (ч. 4 ст. 67). Необходимо отметить, что именно по этой причине только в 2015 году в Российской Федерации не была обеспечена общедоступность образования 372 430 детей в возрасте от 3 до 7 лет2.

Очевидно, что сложившаяся ситуация обусловлена, с одной стороны, положительной демографической динамикой (в 2012 году дошкольные образовательные организации посещало 4 605 018 детей, в 2013 году - 4 913 924 ребенка, в 2014 году – 5 275 197 детей, в 2015 году – 5 652 935 детей)3, а с другой – требованиями законодательства об образовании, которые устанавливают, что правила приёма на обучение должны обеспечивать прием всех граждан, имеющих на это право (ч. 2 ст. 67 Федерального закона №273-ФЗ). В результате нарушение консти- туционного права граждан на образование в некоторых случаях становится систематическим. Так, по состоянию на 1 января 2016 г. местами в детских садах были обеспечены 71,7 % детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, на 1 января 2017 г. – 76,6 %, на 1 января 2018 г. – 79,8 %4. Очевидно, что сложившаяся ситуация, хоть и имеет положительную динамику, но все же требует применения комплексных мер, в том числе направленных на неукоснительное исполнение действующего законодательства всеми участниками образовательных отношений и участниками отношений в сфере образования.

Поскольку организация предоставления общедоступного образования и учет детей, подлежащих обучению, относится к вопросам местного значения (п. 1, 6 ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 273-ФЗ и п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ), необходимо обратить внимание на надлежащее исполнение соответствующих обязанностей должностными лицами органов местного самоуправления. С этой целью прокуроры неоднократно принимали меры реагирования, направленные на понуждение органов местного самоуправления принять меры к увеличению количества мест в образовательных организациях5. Так, только после вмешательства прокурора была обеспечена физическая доступность дошкольного образования в некоторых труднодоступных районах, где ранее дошкольное образование вообще детям не предоставлялось6, построены и введены в эксплуатацию новые детские сады7. А в некоторых случаях были выявлены факты нарушения в действиях руководителей соответствующих образовательных организаций. Например, в одном из детских садов при наличии очереди на получение в нем мест руководителем были заключены договоры аренды помещений для последующего использования в коммерческих целях8.

При организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании необходимо обратить внимание на обеспечение условий для получения качественного образования всеми, кто имеет на это право, в том числе лицами с ограниченными возможностями здоровья. Такая обязанность возложена, в том числе, на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (п. 1 ч. 5 ст. 5 Федерального закона № 273-ФЗ), а также на органы, осуществляющие управление в сфере образования, образовательные организации, органы социальной защиты населения и органы здравоохранения (ст. 19 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»). Практика показывает, что в некоторых образовательных организациях такие условия не создаются. Чаще всего это связано с отсутствием пандуса и ограждений с поручнями1 либо отсутствием групп, обучение в которых проводится по адаптированным программам2.

Следующим критерием общедоступности образования является его информационная доступность. Гарантия обеспечения для всех детей доступности информации об образовании закреплены как в общепризнанных международных нормах3, так и в отечественном национальном за-конодательстве4. Как правило, информационный доступ для ознакомления с Уставом и другими документами образовательных организаций осуществляется посредством ведения официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть «Интернет»).

В соответствии с п. 21 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 273-ФЗ обеспечение создания и ведения официального сайта в сети «Интернет» относится к компетенции образовательной организации, которая обеспечивает доступность определенной информации о своей деятельности. Такие сведения подлежат размещению и обновлению в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образова- тельной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации»5 (далее – Постановление № 582).

Случаи нарушений порядка размещения информации на соответствующих официальных сайтах нельзя назвать редкими. Результаты мониторинга свидетельствуют, что информационная доступность дошкольного образования, в сравнении с другими уровнями образования, является максимальной, однако те или иные нарушения выявляются практически повсеместно6 [3].

Обсуждение и заключения

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

• 1.    Эффективность реализации конституционного права граждан на образование, в том числе и дошкольное, зависит не только от соответствующих экономических процессов, но и от обеспечения необходимого режима законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образовательных организаций.

• 2.    Критериями общедоступности образования являются его экономическая, физическая и информационная доступность. Следовательно, именно эти критерии должны быть ключевыми при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на дошкольное образование.

• 3.    При организации прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на дошкольное образование необходимо проверять не только законность установления оплаты за услуги по присмотру и уходу за детьми, но и законность взимания денежных средств за оказание дополнительных образовательных услуг.

• 4.    Действия по систематическому сбору денег с родителей (законных представителей) несовершеннолетних на различные, в том числе заранее установленные, нужды образовательной организации противоречат требованиям Федерального закона №135-ФЗ, поскольку при передаче денежных средств и имущества не соблюдаются основопо-

• лагающие принципы добровольности и свободы выбора целей благотворительной деятельности.

• 5.    Неразмещение информации и (или) размещение не соответствующей законодательству информации на официальном сайте образовательной организации нарушает права обучающихся и их

родителей (законных представителей). В связи с этим в каждом случае выявления подобных фактов прокурору необходимо решать вопрос о возбуждении административного производства по ст. 5.57 КоАП РФ, что подтверждается и судебной практикой1.