Некоторые аспекты совершенствования административной ответственности за правонарушения в нефтегазовом комплексе

В настоящее время продолжается развитие законодательства в области совершенствования правового регулирования отношений в нефтегазовой отрасли. Предполагаемые изменения могут затронуть широкий спектр требующих решения вопросов, важнейшим из которых в аспекте проблем административно-правового регулирования является усиление государственного контроля за рациональным использованием нефтегазовых ресурсов и их охраной [1].

Нефтегазовый комплекс является одной из наиболее значимых составляющих благосостояния России, и он должен обладать устойчивостью к перепадам цикла мировой конъюнктуры, но в 2015 г. отрасль не избежала определенного воздействия западных санкций, которые обусловили как ряд маркетинговых проблем, так и запрет на поставку в Россию определенных технологий.

Данная ситуация актуализировала необходимость совершенствования государственной энергетической политики, государственного регулирования нефтегазового комплекса в России, включающего такое направление, как административный, экологический и иной контроль за безопасным ведением работ.

В этом отношении необходимо обратить внимание на то, что одним из главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики, закрепленной в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. [2], является энергетическая безопасность, определяемая как состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению.

Повышение устойчивости нефтегазового комплекса России, входящего в энергетический сектор, к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов, закреплено в структуре стратегической цели государственной энергетической политики в сфере обеспечения энергетической безопасности.

Энергетическая стратегия России в числе основных проблем развития нефтяного комплекса отметила прежде всего нерациональное недропользование и для достижения стратегических целей развития нефтяного комплекса зафиксировала задачу обеспечения расширенного воспроизводства запасов нефти за счет геологоразведочных работ и своевременной подготовки месторождений к эксплуатации как в традиционных, так и в новых районах нефтедобычи.

Совершенно очевидно, что одновременно с правом добывать полезные ископаемые на основании лицензии российское законодательство накладывает на недропользователя обязанность осуществлять данную деятельность эффективно: полно и комплексно извлекать полезные ископаемые, не допуская при этом потерь. Нарушение вышеназванных обязательств является объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3] (далее – КоАП РФ).

Очевидно, что нерациональное использование недр может вызвать потери, и их предупреждение является основной обязанностью недропользователя. Потери классифицируются на фактические и нормативные, причем последние устанавливаются техническими проектами, которые становятся обязательными для указанного выше специального субъекта в силу норм федерального законодательства о недрах, при этом размер нормативных потерь может быть обоснован состоянием техники и технологий. Так, к примеру, ООО «НОВАТЭК-Таркосаленефтегаз» было привлечено к административной ответственности по ст. 8.10 части 1 КоАП РФ за несоответствие фактического уровня утилизации попутного нефтяного газа нормативному с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 800 000 руб. [4].

Уполномоченным органом исполнительной власти в исследуемой сфере является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), именно она разрабатывает правила для недропользователя [5] и проверяет их выполнение.

В первую очередь должностные лица данного органа обязаны установить факт пользования недрами и лишь затем обязаны свериться с нормативами деятельности проверяемого субъекта [6], в случае несоблюдения установленных правил составить протокол на основании ст. 28.3 ч. 1 КоАП РФ, ст. 23.31 КоАП РФ, ст. 28.3 ч. 4 КоАП РФ, приказа Ростехнадзора от 30.06.2009 № 588 [7]. Доказательствами по этому составу могут служить отчеты об объеме фактических потерь, составляемые маркшейдерскими, геологическими или технологическими службами предприятий не менее одного раза в год.

Определенные трудности вызывает определение причин несоблюдения указанных норм, среди которых могут быть не только действия и бездействие субъекта, но и обстоятельства естественного происхождения, следствия природных процессов.

На региональном уровне могут быть разработаны свои требования к рациональному использованию недр. Так, например, экономически, экологически и социально обоснованное использование почв является обязанностью землепользователей согласно закону города Москвы от 04.07.2007 № 31 [8].

Деятельность по геодезическому обеспечению геологических работ также строго регламентирована: в частности, порядок ликвидации и консервации маркшейдерами предприятий по добыче полезных ископаемых, а также перечень необходимых соответствующих мероприятий установлены постановлением Госгортехнадзора РФ от 02.06.1999 № 33 и инструкцией указанного органа от 25.05.2002 № 22.

До завершения перечисленных работ ответственность лежит на недропользователе. Главная задача данного лица заключается в обеспечении сохранности месторождения (буровой скважины) на время консервации предприятия.

Выполнение вышеперечисленных обязательств также контролируется Ростехнадзором, а их нарушение является основанием для привлечения соответствующего субъекта к административной ответственности (ст. 8.10 ч 2 КоАП РФ). Примечательно, что эта обязанность недропользователя вытекает из обязанности, предусмотренной первой частью данной статьи. Процесс добычи полезных ископаемых должен быть надлежащим образом завершен с обеспечением безопасности и здоровья населения, охраны окружающей среды и т. п.

Нарушения, за которые уполномоченный орган вправе привлечь к административной ответственности, достаточно разноплановы: от невыполнения консервации опасного производственного объекта до отсутствия должным образом разработанной соответствующей проектной документации и отсутствия комплекта необходимых чертежей земной поверхности [9].

Оба рассматриваемых состава формальные, и для привлечения к административной ответственности достаточно фактов, свидетельствующих о невыполнении соответствующих обязанностей. При назначении административного наказания учитываются все обстоятельства, последствия выявленных нарушений, они влияют на размер наказания для каждого конкретного лица [10].

Иные виды использования земель также обременены рядом обязательных к исполнению правил. В частности, геологическое изучение земель, которое необходимо для получения данных о месторождениях, строении недр, установления условий, в том числе горно-технологических, необходимых для разработки месторождений, урегулировано постановлением Правительства от 12.05.2005 № 293 [11].

При обнаружении уполномоченным органом в ходе проверки отсутствия соответствующей геологической документации, которая в том числе служит для оценки деятельности недропользования на предмет рациональной и эффективной, комплексной добычи полезных ископаемых, лицо может быть привлечено к административной ответственности по ст. 8.11 КоАП РФ.

Таким образом, доказательства, необходимые для привлечения недропользователя к административной ответственности за нерациональное использование недр при добыче полезных ископаемых по ст. 8.10 КоАП РФ, могут быть получены в результате производства по делу о нарушении правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр по ст. 8.11 КоАП РФ.

Иначе говоря, данные смежные составы обусловлены целью административной ответственности – общей и частной превенцией – и служат недопущению в конечном итоге гибели месторождений, преждевременного исчерпания полезных ресурсов.

Следует отметить, что закон Российской Федерации «О недрах» [12] предусматривает 11 основных требований к их рациональному использованию, однако административная ответственность установлена лишь за некоторые обязательства, рассмотренные в настоящей статье.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым закрепление административной ответственности за невыполнение иных обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством о недрах, в целях повышения эффективности Энергетической стратегии России и усиления системного, комплексного подхода к обеспечению энергетической безопасности в Российской Федерации.

Ссылки:

• 1.    См.: Ястребов О.А., Васильев Е.В. Эволюция правового регулирования нефтегазового комплекса (отрасли) в России // Публично-правовые механизмы в обеспечении общественного развития : материалы Всерос. науч.-практ. конф., по-свящ. памяти проф. Н.А. Куфаковой (Москва, 4 апреля 2015). М., 2015. C. 169–188.

• 2.    Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 № 1715-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 48. Ст. 5836.

• 3.    Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Там же. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1

• 4.    Об оспаривании постановления о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.10 КоАП РФ, за нерациональное использование попутного нефтяного газа в нарушение условий лицензии на пользование недрами и допущение сверхнормативных потерь при добыче полезного ископаемого : постановление Верховного Суда РФ от 23.07.2015 № 304-АД15-8040 по делу № А81-1339/2014.

• 5.    См.: ГОСТ Р 53713-2009. П. 7.5

• 6.    См., например: Об отмене постановления о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3, ч. 2 ст. 8.10 и ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ за пользование недрами для разведки и добычи песков с нарушением лицензионных требований и условий : постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.03.2012 по делу № А56-27216/2011.

• 7.    Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях : приказ Ростехнадзора от 30.06.2009 № 588 (ред. от 17.07.2015) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 36.

• 8.    О городских почвах : закон г. Москвы от 04.07.2007 № 31 (ред. от 29.04.2015) // Ведомости Московской городской Думы. 2007. № 9. Ст. 149.

• 9.    См., например: О привлечении к ответственности по ч. 2 ст. 8.10 КоАП РФ за невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, проведению дегазации при добыче (переработке) угля (горючих сланцев), приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации : постановление Верховного Суда РФ от 14.03.2014 № 10-АД13-6.

• 10.    См.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 19.12.2013) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.

• 11.    Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр : постановление Правительства РФ от 12.05.2005 № 293 (ред. от 05.06.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 20. Ст. 1885.

• 12.    О недрах : закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 13.07.2015) // Там же. 1995. № 10. Ст. 823.