Некоторые правовые и практические аспекты реализации механизма муниципально-правовой ответственности (на примере муниципального образования «Город Ульяновск»)

В настоящее время в России осуществляется реформирование во многих сферах общества: политической, экономической, социальной и др. Становление и развитие системы местного самоуправления выступает неотъемлемым элементом преобразования в системе государственного и муниципального управления. Это одно из приоритетных направлений реформирования публичной власти в России в настоящий период.

Нормативно-правовой основой формирования системы организации муниципальной власти в России являются:

• —    международно-правовые акты: Всемирная декларация местного самоуправления 1985 г. [1], Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. [2], Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участницах СНГ [2] и др.;

• —    нормативно-правовые акты: Конституция РФ [4], Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] и др.

Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов.

Исходя из определения местного самоуправления, данного в ч. 2 ст. 1 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, одним из основных принципов осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является ответственность органов местного самоуправления за законность и обоснованность принимаемых решений, в теории права называемая муниципально-правовой ответственностью.

Субъектами муниципальной ответственности являются прежде всего органы местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в структуру органов местного самоуправления входят:

• —    представительный орган муниципального образования;

• —    глава муниципального образования;

• —    местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования);

• —    контрольный орган муниципального образования;

• —    иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Система и структура органов местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования. В муниципальном образовании «город Ульяновск» новый Устав был утвержден Решением Ульяновской Городской Думы от 23 сентября 2014 г. № 119 [6]. Соответственно, и механизм распределения муниципально-правовой ответственности был установлен данным актом. Рассмотрим его подробнее.

Представительным органом местного самоуправления г. Ульяновска, как определяется в ст. 1, ч. 1 ст. 24 Устава г. Ульяновска, является Ульяновская Городская Дума, действующая на основании Регламента [7].

Согласно ст. 28 Устава г. Ульяновска к исключительной компетенции Ульяновской Городской Думы относятся, например, утверждение (отклонение) местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период и отчета о его исполнении, утверждение изменений (дополнений) в местный бюджет; установление, изменение и отмена местных налогов, предоставление льгот по уплате налогов в пределах прав, предоставляемых налоговым законодательством; принятие планов и программ развития города Ульяновска, утверждение отчетов об их исполнении и др.

Руководство Ульяновской Городской Думой осуществляет Председатель. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Регламента он осуществляет следующие основные функции:

• —    представляет Городскую Думу во взаимоотношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, муници-

• пальными органами, общественными организациями, органами территориального общественного самоуправления населения, юридическими лицами и гражданами;

• —    осуществляет руководство подготовкой вопросов, выносимых на заседание Ульяновской Городской Думы;

• —    созывает и ведет заседания Ульяновской Городской Думы, доводит до сведения депутатов Ульяновской Городской Думы и населения городского округа место и время их проведения, подписывает протоколы заседаний Ульяновской Городской Думы в соответствии с настоящим Регламентом;

• —    направляет для подписания и обнародования Главе города Ульяновска решения, принятые Ульяновской Городской Думой;

• —    подписывает решения Ульяновской Городской Думы по вопросам организации ее деятельности, протоколы заседаний, другие акты, принимаемые Ульяновской Городской Думой.

Председатель Ульяновской Городской Думы в настоящее время совмещает должность Главы города Ульяновска (главы муниципального образования «город Ульяновск»), выступающего высшим должностным лицом муниципального образования «город Ульяновск», который Уставом наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должность мэра, учитывая еще внесенные изменения в Устав муниципального образования «город Ульяновск» 2011 года, Решением Ульяновской Городской Думы от 29 июня 2011 г. № 64 [8, 9], была отменена.

В соответствии с ч. 2 ст. 32 Устава муниципального образования «город Ульяновск» Глава города осуществляет следующие полномочия:

• —    представляет муниципальное образование «город Ульяновск» в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени города Ульяновска;

• —    подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые Городской Думой;

• —    издаёт в пределах своих полномочий правовые акты;

• —    обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ульяновской области;

• —    организует в пределах своих полномочий контроль за выполнением решений Ульяновской Городской Думы;

• —    заключает с Главой администрации города контракт на основании решения Ульяновской Городской Думы по результатам конкурса на замещение указанной должности;

• —    осуществляет организационное обеспечение деятельности Ульяновской Городской Думы и ее депутатов;

• —    руководит аппаратом Городской Думы на принципах единоначалия;

• —    распоряжается средствами по расходам, предусмотренным в бюджете города на содержание и обеспечение деятельности Городской Думы и её аппарата;

— от имени Ульяновской Городской Думы подписывает документы (обращения, исковые заявления, жалобы, отзывы и т. д.), направляет их в суды Российской Федерации, прокуратуру, иные правоохранительные органы, выдаёт доверенности на представление интересов Ульяновской Городской Думы и иные полномочия в соответствии с Уставом города Ульяновска.

Однако анализ полномочий Председателя Ульяновской Городской Думы и Главы города Ульяновска показывает, что механизм их муниципально-правовой ответственности явно несовершенен. Например, Председатель Ульяновской Городской Думы организует в пределах своих полномочий контроль за выполнением решений Ульяновской Городской Думы, хотя для этих целей в муниципальном образовании осуществляются прокурорский надзор за законностью и исполнением нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и проверки Контрольно-счетной палаты муниципального образования «город Ульяновск» [10] результативности контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Открытым остается вопрос об ответственности Главы города Ульяновска, так как совмещение этой должности с должностью Председателя Ульяновской Городской Думы фактически нарушает принципы разделения властей, сдержек и противовесов, а значит, мешает осуществлению полного и объективного контроля за лицом, занимающим эти две должности.

Нелогичным с точки зрения действия принципа разделения властей представляется и содержание нормы ст. 53 Устава города Ульяновска, согласно которой Председатель Ульяновской Городской Думы, обладая руководящими полномочиями, направляет для подписания и обнародования Главе города Ульяновска решения, принятые Ульяновской Городской Думой (получается — самому себе). Возникает вопрос:

с какой целью введена должность Председателя Ульяновской Городской Думы?

В связи с этим нам представляется правильным внесение в Устав муниципального образования «город Ульяновск» еще Решением Ульяновской Городской Думы от 21 декабря 2012 г. № 217 [11] изменений, в соответствии с которыми следующий Глава города избирается жителями на основе всеобщего тайного и прямого избирательного права при тайном голосовании, но также на пять лет (ч. 1 ст. 33). Последовательным в настоящее время было бы внесение изменений в Устав города Ульяновска о точном разграничении, без дублирования полномочий Главы города Ульяновска и Председателя Ульяновской Городской Думы.

В дальнейшем, по нашему мнению, для упрочения действия принципа разделения властей следующим шагом должна стать отмена должности Главы города, выполняющего в целом номинально представительские функции, тем более учитывая наличие в муниципальном образовании «город Ульяновск» должности Главы администрации. Администрация муниципального образования «город Ульяновск» способна как исполнительно-распорядительный орган, наделенный Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ульяновской области, осуществлять в полном объеме все исполнительно-распорядительные функции в муниципальном образовании «город Ульяновск».

• 1.    Всемирная декларация местного самоуправления (принята 21 мая 1985 г., Российская Федерация стала участницей с 1 июля 1998 г.) // Бюл. международных договоров. 1998. № 6.

• 2.    Европейская хартия местного самоуправления (принята 15 окт. 1985 г., г. Страсбург, для РФ вступ. в силу с 1 янв. 1998 г.) // Бюл. международных договоров. 1998. № 11.

• 3.    Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участницах Содружества Независимых Государств (принята Межпарламентской ассамблеей СНГ 17 апр. 1993 г.; для РФ вступ. в силу 29 окт. 1994 г.) // Бюл. международных договоров. 1994. № 5.

• 4.    Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.; в ред. Федеральных конституционных законов от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ] // Российская газета. 1993. 25 дек.; 2009. 21 янв.; 2014. 7 февр., 23 июля.

• 5.    Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона РФ от 30 марта 2015 г. № 63-ФЗ, 64-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3022; 2015. № 13. Ст. 1807, 1808.

• 6.    Решение Ульяновской Городской Думы от 23 сентября 2014 г. № 119 «О принятии Устава муниципального образования «город Ульяновск» (в ред. Решения Ульяновской Городской Думы от 28 янв. 2015 г. № 1) // Ульяновск сегодня. 2014. 17 окт.; 2015. 13 марта.

• 7.    Решение Ульяновской Городской Думы Ульяновской области от 14 дек. 2011 г. № 217 «Об утверждении Регламента Ульяновской Городской Думы» (в ред. Решения Ульяновской Городской Думы от 26 июня 2013 г. № 78) // Ульяновск сегодня. 2011. 17 дек.; 2013. 28 июня.

• 8.    Решение Ульяновской Городской Думы от 30 июня 2010 г. № 67 «О принятии Устава муници-

  пального образования «город Ульяновск» (в ред. Решения Ульяновской Городской Думы от 21 дек. 2012 г. № 217, вст. в силу с 27 января 2013 г., утр. силу в связи с принят. Решения Ульяновской Городской Думы от 23 сент. 2014 г. № 119) // Ульяновск сегодня. 2010. 27 июля; 2013. 25 янв.

• 9.    Решение Ульяновской Городской Думы от 29 июня 2011 г. № 64 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Ульяновск» // Ульяновск сегодня. 2011. 4 июля.

• 10.    Решение Ульяновской Городской Думы от 18 января 2012 г. № 2 «Об утверждении Положения «О Контрольно-счётной палате муниципального образования «город Ульяновск» (в ред. Решения Ульяновской Городской Думы от 28 мая 2014 г. № 68) // Ульяновск сегодня. 2012. 10 янв.; 2014. 3 июня.

• 11.    Решение Ульяновской Городской Думы от 21 декабря 2012 г. № 217 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «город Ульяновск» // Ульяновск сегодня. 2012. 23 дек.