Некоторые проблемы исполнения бюджетов территорий

Современное состояние финансовой системы Российской Федерации характеризуется рядом проблем. Одной из них является проблема платежеспособности территорий. Статистические данные показывают, что дефицит бюджета вплоть до 2015 г. возрастал: с 39,4 млрд руб. в 2012 г. до 1 961,0 млрд руб. в 2015 г. [8]. Аналогичная ситуация сложилась и в субъектах РФ. Так, по данным Контрольно-счетной палаты Пермского края дефицит регионального бюджета на 1 октября 2017 г. составлял 14 163,7 млн руб. [3]. Из восьмидесяти пяти субъектов Российской Федерации у восьмидесяти трех в 2017 г. был запланирован бюджетный дефицит.

Вопросы несостоятельности государств, регионов или отдельных муниципальных образований актуальны не только для Российской Федерации. Ярким примером является Испания, где катастрофическое снижение бюджетных расходов означает стагнацию экономики, что ведет к сокращению налоговых доходов бюджета. В это же время национальный долг страны уже составил 712,0 млрд евро, или около 892,0 млрд долл., что составляет примерно 19 391,0 долл. на каждого жителя. Теперь испанцам придется жить с огромным внешним долгом и пассивным ростом, но по сравнению с ситуацией в Соединенных Штатах Америки это выглядит не так уж плохо. В США внешний долг составляет около 16,0 млрд долл., или 50 101,0 долл. на душу населения. Такая ситуация не может не отражаться на финансовом положении муниципальных образований [5]. Так, 18 июля 2013 г. городскими властями Детройта на основании гл. 9 разд. 11 Кодекса США, регулирующей вопросы муниципального банкротства, было подано заявление о признании Детройта банкротом. По оценкам экспертов, это станет крупнейшим муниципальным банкротством в истории США. Задолженность и бюджетный дефицит Детройта превышает 18–20 млрд долл., основными кредиторами являются пенсионные фонды, страховые компании, осуществляющие медицинское страхование, и профсоюзы, представляющие интересы городских служащих [1; 2].

Основной закон Российской Федерации не предусматривает право федерального центра на применение мер федерального вмешательства в компетенцию субъектов Федерации в бюджетной сфере. Однако гл. 19.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации1 (БК РФ) «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации» предусматривает такую возможность.

По всей видимости, законодательное закрепление данного положения связано с тем, что интересы Федерации и субъектов Федерации не всегда соответствуют друг другу, что создает предпосылки для неисполнения федерального законодательства, а это, в свою очередь, угрозу реализации единой финансовой и бюджетной политики, ставит под сомнение возможность выполнения федеральных целевых и иных программ социального и экономического характера и, несомненно, может привести к снижению уровня жизни населения конкретного региона.

Обращает на себя внимание тот факт, что закрепленная БК РФ процедура имеет сходство с аналогичными процедурами законодательства о несостоятельности (банкротстве) и банковского законодательства. Хотя в законодательстве используются различные понятия (временная финансовая администрация и глава временной финансовой администрации (в бюджетном законодательстве), наблюдение и временный управляющий (гл. IV Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»2), финансовое оздоровление и административный управляющий (ст. 76, 83 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»), внешнее управление и внешний управляющий (ст. 93, 96 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»), временная администрация («Положение о временной администрации по управлению кредитной организаци-ей»3), между ними много общего, и они могут быть объединены единым понятием «финансовое оздоровление».

Общей для всех процедур является цель. Согласно ст. 168.1 БК РФ временная финансовая администрация должна подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов РФ) в осуществлении отдельных полномочий, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).

Согласно ст. 2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» наблюдение применяется в деле о банкротстве к должнику в целях обеспечения сохранности его имущества, анализа финансового состояния должника, составления реестра требований кредиторов и проведения первого собрания кредиторов. Финансовое оздоровление – это процедура, применяемая в деле о банкротстве к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности. Внешнее управление – процедура, применяемая в деле о банкротстве к должнику в целях восстановления его платежеспособности.

Сравнительный анализ статуса управляющих, вне зависимости от сферы деятельности и законодательного закрепления, позволяет выделить много общего в их полномочиях. Так, в соответствии с гл. 4 Положения о временной администрации по управлению кредитной организацией, в случае ограничения полномочий исполнительных органов кредитной организации временный управляющий осуществляет следующие функции:

• •    проводит обследование кредитной организации;

• •    устанавливает наличие оснований для отзыва лицензии;

• •    участвует в разработке мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации и контролирует их реализацию;

• •    контролирует распоряжение имуществом кредитной организации;

• •    принимает меры по обеспечению сохранности имущества должника;

• •    проводит анализ финансового состояния должника;

• •    выявляет кредиторов должника;

• •    ведет реестр требований кредиторов.

В соответствии со ст. 67 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» временный управляющий:

• •    принимает меры по обеспечению сохранности имущества должника;

• •    проводит анализ финансового состояния должника;

• •    выявляет кредиторов должника;

• •    ведет реестр требований кредиторов;

• •    составляет заключение о финансовом состоянии должника;

• •    обосновывает возможность или невозможность восстановления платежеспособности должника, целесообразность последующих применяемых в деле о банкротстве процедур.

Руководитель временной финансовой администрации, введенной в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), в соответствии со ст. 168 БК РФ осуществляет следующие полномочия:

• •    организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта РФ (местного бюджета);

• •    организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования);

• •    разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);

• •    осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), утвержденного Высшим арбитражным судом Российской Федерации (арбитражным судом);

• •    осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта РФ (местного бюджета).

Как видим, нормы бюджетного законодательства, регулирующие основания и порядок введения временной финансовой администрации, схожи, а зачастую и копируют нормы гражданского и банковского законодательства, регулирующие процедуры внешнего управления, наблюдения, вводимого для улучшения финансового положения неплатежеспособного должника. Сама возможность их переноса на публично-правовую почву для многих юристов выглядит весьма спорной. Такой позиции придерживается, например, А. А. Сергеев [7]. По мнению различных экспертов, методологически ошибочно применять гражданско-правовые методы правового регулирования в сфере публичных отношений. Так, по мнению Н. Л. Пешина, «сама по себе данная процедура может оказаться неэффективной» [6].

Из норм бюджетного законодательства следует, что очевидна явная непоследовательность законодателя, выражающаяся в том, что в случае неэффективности деятельности временной финансовой администрации в субъекте РФ нет логического завершения начатой процедуры. Никаких последующих шагов законодательство не предусматривает, хотя по аналогии с гражданским правом далее необходимо объявлять субъект Федерации банкротом и «продавать» его активы. Очевидно, что такое продолжение вряд ли возможно представить на практике, что позволяет сделать вывод о неэффективности предложенных в законодательстве мероприятий по оздоровлению в силу их логической незавершенности.

Отметим, что при наличии многочисленных схожих положений относительно процедуры введения временной финансовой администрации и процедур финансовой администрации, наблюдения и так далее их нельзя отождествлять. Таким подходом законодатель попытался провести грань между исследуемыми процедурами, в рамках которых одни субъекты управления наделяются статусом органа государственной власти, а другие – только статусом субъекта государственного управления. Так, из понятия временной финансовой администрации следует, что это федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В соответствии с банковским законодательством временная администрация является специальным органом управления кредитной организацией, назначаемым Банком России. В рамках гражданского законодательства арбитражным управляющим признается гражданин Российской Федерации, являющийся членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Арбитражный управляющий является субъектом профессиональной деятельности и осуществляет регулируемую законодательством профессиональную деятельность, занимаясь частной практикой. Деятельность арбитражного управляющего в деле о банкротстве не является предпринимательской. Арбитражный управляющий вправе заниматься иными видами профессиональной деятельности, а также предпринимательской деятельностью в порядке, установленном законодательством РФ, при условии, что такая деятельность не влияет на надлежащее исполнение возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве и не приводит к конфликту интересов. Арбитражный управляющий вправе быть членом только одной саморегулируемой организации арбитражных управляющих (ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Важно отметить, что в соответствии с БК РФ временная финансовая администрация в субъекте Федерации вводится по ходатайству Правительства Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ. В связи с данным положением необходимо отметить, что на основании ст. 168.3 и 168.4 БК РФ появляется возможность квалифицировать дела о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации как самостоятельную категорию дел, подведомственных арбитражному суду. Однако такая категория дел в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации1 (АПК РФ) отсутствует.

Содержащиеся в гл. 28 АПК РФ («Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)») и гл. III Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» («Разбирательство дел о банкротстве в арбитражном суде») нормы неприменимы к отношениям, связанным с неплатежеспособностью публично-правовых образований. Этому есть множество обоснований, одно из которых состоит в том, что имеется определение Конституционного суда Российской Федерации по данному вопросу. Конституционный суд РФ в Определении от 24 февраля 2005 г. № 60-О2 сформировал правовую позицию, согласно которой меры борьбы с неплатежеспособностью субъектов Российской Федерации предусмотрены именно гл. 19.1 БК РФ «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации», в то время как действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» распространяется на юридические лица за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций.

Следовательно, в действующей системе правового регулирования публично-правовые образования не отнесены к субъектам несостоятельности, что исключает распространение положений вышеуказанных законодательных актов на отношения с участием таких публично-правовых образований.

Кроме того, прямое указание БК РФ на то, что введение временной финансовой администрации осуществляется в рамках производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации, делает невозможным принятие такого решения в рамках рассмотрения дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, в частности факта просроченной задолженности.

На невозможность распространения положений гл. 28 АПК РФ на отношения, связанные с процессуальным аспектом введения временной финансовой администрации, указано в работах большинства исследователей данной проблематики (см., например [4]).

Проводя различие между процедурами финансового оздоровления в публичных и частноправовых отношениях, нельзя не отметить отличия по органу, принявшему решение, срокам и иным аспектам.

Итак, решение Высшего арбитражного суда РФ о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом го- ду при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ.

В рамках финансового оздоровления кредитных организаций решение принимается Центральным банком Российской Федерации. Банк России вправе назначить временную администрацию: а) если кредитная организация не удовлетворяет требования кредиторов (кредитора) по денежным обязательствам (обязательству) и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней и более с момента наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации; б) если кредитная организация допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их (его) максимальной величиной, достигнутой за последние двенадцать месяцев, более чем на 30 % при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России; кредитная организация нарушает норматив текущей ликвидности, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 20 %; в) кредитная организация не исполняет требования Банка России о замене руководителя кредитной организации либо об осуществлении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации кредитной организации в установленный срок. В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельнос-ти»1 имеются основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

Под процедурой несостоятельности (банкротства) понимается признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены.

Производство по делу о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом при условии, что требования к должнику – юридическому лицу в совокупности составляют не менее 100 тыс. руб., к должнику-гражданину – не менее 10 тыс. руб.

Имеются различия и в сроках деятельности субъектов, осуществляющих восстановление финансового положения должников. Временная администрация, назначаемая Банком России, действует не более шести месяцев. Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года. При этом общий срок продолжительности деятельности арбитражных управляющих в рамках процедуры несостоятельности (банкротства) законодательством не устанавливается.

Из сказанного выше следует сделать несколько выводов.

Во-первых, наблюдается лишь формальное сходство процедуры финансового оздоровления в гражданском, банковском и бюджетном законодательстве.

Во-вторых, положения норм гражданского законодательства в целях их применения в публичном праве не являются слепым копированием норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

В-третьих, нормы о финансовом оздоровлении субъектов Российской Федерации не могут считаться доработанными в силу их логической незавершенности применительно к ситуации неэффективности деятельности временной финансовой администрации.