Некоторые проблемы конституционного законотворчества в субъектах Российской Федерации

После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации в субъектах РФ продолжалось принятие конституций и уставов. Прошло более 10 лет и воз никла необходимость внесения изменений в действующие основные законы субъектов федерации. В связи с этим встал закономерный вопрос о порядке внесения поправок в конституции и уставы. Каким законодательным актом необходимо вносить изменения и дополнения? Эти вопросы в регионах России решаются по-разному. В Республике Тыва, например, систему права составляют Конституция Республики Тыва, конституционные законы, законы и иные нормативные правовые акты. И, соответственно, изменения в тексте Конституции республики осуществляются в форме конституционного закона, а не простого закона, как принято говорить.

Правильное понимание правовой природы и специфических признаков конституционного закона позволяет эффективно использовать его в законодательной деятельности.

Нормативный правовой акт как конституционный закон встречается в конституциях республик Адыгея, Алтай, Мордовия, Хакасия, Саха (Якутия). В ст. 55.1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) предусматривается, что «организация и деятельность Государственного Собрания (Ил Тумэн) устанавливаются конституционным законом Республики Саха (Якутия) и Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн)». Конституция Республики Тыва посвя тила регулированию института конституционно-

УХТИЯРОВ Анатолий Ильич, начальник Правового управления аппарата Государственного Совета Чувашской Республики, кандидат юридических наук.

го закона статью. «Конституционные законы Республики Тыва, — говорится в ст. 105, — принимаются Законодательной палатой большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, а законы Республики Тыва — большинством голосов от установленного числа депутатов». Аналогичную норму содержит Конституция Республики Хакасия (ст. 133). В форме конституционного закона, который принимается также не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Верховного Совета республики, вносятся изменения и дополнения в Основной закон республики.

Весьма интересно конституционное законодательство Республики Мордовия. Конституция РМ (с изменениями и дополнениями от 28 февраля 1997 г.) раньше определяла, что порядок разработки и принятия новой конституции РМ определяются конституционным законом (п. 2 ст. 119). Однако 7 июля 2003 г. эту статью изложили в новой редакции, согласно которой проект новой Конституции РМ принимается Государственным Собранием РМ большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. При этом указание на принятие Конституции РМ через конституционный закон исключили, но порядок голосования при изменении в Конституции ее норм остался прежним — не менее двух третей голосов от общего числа депутатов парламента. Это решение оформляется в виде закона о внесении изменений в Конституцию РМ. Другие законы, регламентирующие правоотношения по вопросам жизнеобеспечения Мордовии, принимаются большинством голосов депутатов Государственного Собрания республики.

Итак, исключение из системы нормативных правовых актов Республики Мордовия такого вида самостоятельного законодательного акта как конституционный закон не меняет особенность процедуры голосования при принятии Конституции РМ и внесения в нее поправок. Этому свидетельствует наличие в Конституции республики разных норм подсчета голосов при принятии обычных законов и законов, связанных с принятием Основного закона Мордовии, и внесении в него поправок. Закон о внесении изменений в Конституцию РМ, как и другие законы республики, может быть Главой республики возвращен в парламент без подписания.

Как показывает анализ конституций и уставов субъектов РФ, широкая практика закрепления конституционного закона, как одного из видов закона, в текстах основных законов еще не сложилась. Скорее всего, это результат отсутствия федерального регулирования данного вопроса. До сих пор Государственной Думой Российской Федерации не принят федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который внес бы четкую классификацию законодательных актов субъектов РФ и способствовал бы унификации системы законодательства субъектов РФ.

В юридической среде практикуется рассмотрение и применение таких актов как закон, обычный закон, статусный закон, органический закон, конституционный закон. При этом важно отметить особое значение в законодательной деятельности субъектов РФ четкости их определения и знания их фактических признаков.

Закон — правовой акт, регулирующий наиболее важные общественные отношения, он составляет основу системы права государства, обладает наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам всех иных государственных органов. Для закона характерен особый порядок принятия, специальная законотворческая процедура, состоящая из ряда стадий: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона и его опубликование.

Органические законы называются дополнительными. «Органические законы — законы, которые принимаются по прямому предписанию конституции (т.е. на основе ее бланкетных норм) и в порядке, отличающемся от порядка принятия как конституции, так и обычных законов. Как правило, конституции предусматривают принятие органических законов по вопросам избирательной системы, режима чрезвычайного положения, статуса высших исполнительных и судебных органов государства и т.п.»1. В Российской Федерации органический закон по своей природе и сущности является конституционным.

Как известно, первое заседание Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации состоялось 11 января 1994 г. За 10 лет Государственной Думой принят

_____________________________________________ А.И.Ухтияров и вступил в действие 1 831 нормативный правовой акт, в том числе 26 федеральных конституционных законов и 1 805 федеральных, включая 23 кодекса. За время работы Государственной Думы первого созыва вступили в силу 310 федеральных, федеральных конституционных законов, второго созыва — 749, третьего — 772².

Конституционный закон в ряде стран является одним из главных источников конституционного права. В некоторых (страны французского языка, а также Румыния) — это закон, вносящий изменение в конституцию, в других (Российская Федерация, Казахстан) — конституционные законы издаются по вопросам, предусмотренным конституцией. В первом случае процедура принятия конституционного закона совпадает с процедурой изменения конституции, во втором — принимается в специальном (усложненном) порядке, отличающемся от процедуры изменения конституции3 Однако в отдельных странах конституционными называются законы, составляющие в совокупности конституцию данного государства (например, в Швеции — Акт о престолонаследии (1810 г.), Формы правления (1974 г.), Акт о свободе печати (1949 г.)). В Великобритании, например, совсем отсутствует единый акт (Конституция государства), но есть совокупность законов (статутов), которые называются конституционными законами.

Таким образом, конституционные законы могут использоваться при принятии конституций и внесении в них изменений, а также по вопросам, указанным в тексте конституций. Обязательными признаками конституционного закона являются правомочность его принятия квалифицированным большинством голосов депутатов; регулирование правоотношений по принятию конституции, или внесению в нее изменений; правоустановление по вопросам, предписанным в тексте конституции; обязательность его подписания высшим должностным лицом субъекта РФ без права отклонения и возврата в парламент, но этот порядок устанавливается законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, и в отдельных регионах такое положение может быть и не установлено; «вспомогательная» функция конституционного закона в силу необходимости введения им в юридическую силу другого правового акта, неподписываемого высшим должностным лицом субъекта РФ.

Заслуживает внимания процедура принятия конституционных законов в субъектах РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен тремя четвертями голосов от числа членов Совета Федерации и не менее двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. В отношении федерального конституционного закона он не обладает правом отлагательного вето, как, например, в некоторых субъектах РФ.

Конституционный закон Республики Тыва принимается Законодательной палатой и в течение 14 дней передается на рассмотрение Палаты представителей. Последняя процедура рассмотрения обязательна. Если же конституционный закон Палатой представителей будет отклонен, то палаты Великого Хурала могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий. После чего разногласия подлежат повторному рассмотрению Законодательной палатой. Если же при повторном рассмотрении конституционного закона он будет подтвержден в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов, то он направляется, минуя Палату представителей, на подписание Председателю Правительства Республики Тыва. Однако Председатель Правительства Республики Тыва согласно ст. 106 Конституции республики (в редакции от 24 июня 2003 г.) вправе вернуть конституционный закон без подписания. В случае отклонения конституционного закона в течение 14 дней с момента его поступления Великий Хурал Республики Тыва вновь рассматривает его в установленном порядке. Если при повторном рассмотрении конституционный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Законодательной палаты и Палаты представителей, он подлежит подписанию и обнародованию Председателем Правительства Республики Тыва в течение 14 дней.

Важно отметить, что согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации» с изменениями от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ конституция (устав) субъектов РФ, поправки в ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Следовательно, с учетом этих обстоятельств во всех конституциях (уставах), на наш взгляд, должны быть предусмотрены для совершения такого рода законодательной деятельности конституционные (уставные) законы. Однако при всей ясности вопроса на практике это не находит поддержки. В чем причина непонимания? Скорее всего, высшие должностные лица субъектов РФ, которые подписывают и обнародуют принятые парламентами обычные законы, находятся в ложном правопонимании. Они не хотят потерять право возврата принятых законов в законодательные органы субъектов федерации в условиях, когда принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации федеральный конституционный закон Президент Российской Федерации обязан подписать и обнародовать без права его отклонения.

В действительности процедуру принятия и подписания конституционных законов субъектов РФ устанавливают сами законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, поэтому опасаться отстранения высших должностных лиц субъектов федерации от законодательного процесса, в частности от запрета на возврат принятых законов, на наш взгляд, не следует.

Прокурор Чувашской Республики 14 мая 2004 г. внес в Государственный Совет Чувашской Республики протест на отдельные положения Закона Чувашской Республики от 8 сентября 1994 г. № 5 «О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов и законов Чувашской Республики и постановлений Государственного Совета Чувашской Республики» в части исключения из закона слов «конституционного закона». В обоснование протеста прокуратура указывает на отсутствие в тексте Конституции Чувашской Республики 2000 г. такого вида закона, хотя в ст. 101 присутствуют все обязательные признаки конституционного закона, т.е. принятие изменений в Конституции Чувашской Республики не менее двумя третями голосов депутатов Государственного Совета Чувашской Республики.

Кроме того, прокуратура указывает: «Конституцией Российской Федерации и федеральными законами принятие субъектами Российской Федерации конституционных законов не предусмотрено», что, на наш взгляд, неверно. Поскольку согласно ст. 73 и 77 Конституции РФ «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти», регионы самостоятельно устанавливают свою систему органов государственной власти.

Обобщая вышеизложенное, можно констатировать, что конституционные законы, как один из видов правового акта, имеют право на функционирование в правовой системе субъектов Российской Федерации.