Некоторые проблемы нормативно-правовой регламентации активной экономической деятельности

SOME PROBLEMS OF THE ACTIVE ECONOMIC ACTIVITY LEGALREGULATION

A. G. Demieva

Kazan (Volga Region) Federal University

• 18, Kremlevskaya st., Kazan, Russia, 420008

Как известно, рынок – это сфера товарного обращения, и как экономическая категория он функционирует по правилам экономики. Лишь некоторые «области» рыночных отношений попадают в правовое поле и нуждаются в управлении, регулировании публичными органами. Нормы, регулирующие экономические отношения, обладают спецификой, имеют свой особый «характер»1, поскольку осуществление той или иной деятельности, приносящей доход, зависит не от воли государства, а находится в поле формирования предпочтений самого субъекта рынка2. Следовательно, как справедливо отмечает В.А. Слыщенков, чтобы изменить наличное поведение субъектов, составитель законопроекта должен принять во внимание не только существующие правила, но также относящиеся к делу факторы в тех специфических обстоятельствах, в которых действуют субъекты3.

Особый характер норм, регулирующих любую экономическую деятельность, подтверждает также тот факт, что её субъекты действуют автономно. Регулятору остается дистанционно обеспечить условия деятельности так, чтобы они были понятными и прозрачными. Так, всякая активность экономического субъекта подчиняется правилам о технических регламентах, условиях, о промышленной безопасности, технической безопасности, требованиям о ненадлежащем качестве, стандартам, строительным правилам и т. п.1, которые не формируются как норма права в своём классическом понимании, поскольку здесь не возникают правоотношения между субъектами. Однако, как только субъект активной экономической деятельности вступает в гражданский оборот (в частности, между продавцом, изготовителем, потребителем) по поводу, к примеру, качества того или иного товара, эти нормы преобразуются в право, приобретают значение нормы права, поскольку вступление в экономический обмен и в различные правоотношения предполагают подчинение единым правилам, известным и понятным любому участнику рынка.

Технические нормы понимаются как правила наиболее рационального обращения людей с орудиями труда и объектами природы. Их особенности: предмет регулирования не сугубо социальный; «субъектный состав» связан не только с людьми, но и с внешним миром, природой, техникой2. Следовательно, повышенные требования активной экономической деятельности являются неким «мерилом» поведения хозяйствующего субъекта, позволяют вступать во взаимодействие с иными участниками гражданского оборота.

Таким образом, эффективность активной экономической деятельности в современных условиях зависит также от того, насколько скоординированной является выраженная в технических регламентах воля изготовителей (исполнителей, продавцов) и государства, контролирующего соблюдение обязательных требований, предъявляемых к объектам технического регулирования. При этом главной про- блемой формирования требований безопасности и оценки их соответствия техническому регламенту является поиск консенсуса между тем, что является наиболее приемлемым с точки зрения решения социально-экономических задач, и тем, что может быть выполнено большинством субъектов активной экономической деятельности. Именно это должно стать основной задачей разработчика технического регламента, которую он будет обосновывать в процессе рассмотрения на всех этапах до принятия законодателем.

Важно понять основания и цели возникновения правил (норм права) в сфере экономики, только тогда возможен «ожидаемый» эффект от предъявляемых требований к субъекту. Законодатель, разрабатывая нормы права, действующие в сфере активной экономической деятельности, не должен ограничиваться публичными интересами, а представить всю «картину» рынка1. Ещё известный экономист А. Смит отмечал в своё время, как много вреда может нанести экономике неграмотная политика невежественных правителей. Немецкий экономист и политик Людвиг Эрхард говорил, что «быть ответственным за экономику страны – это значит отвечать перед всем народом за соблюдение законов государством»2. На наш взгляд, эффективность правового режима достижима только тогда, когда максимально определен результат воздействия соответствующих нормативнорегулятивных средств на те или иные общественные отношения.

Формирование рыночных отношений, стимулирующих развитие производительных сил, предполагает разработку и принятие объективных независимых правовых документов, учитывающих в полной мере требования экономических законов. По мнению У. Петти, несоблюдение законов и «неприспособление их к изменениям времён весьма опасно и мешает всяким попыткам улучшить положение промыслов страны». Таким образом, экономика и право тесно связаны. Право может стать тормозом развития экономики, если своевременно не корректировать нормативную базу. Плохие законы приводят к росту затрат, которые современным языком могут быть обозначены как «транзакционные издержки»3. Внедрению правил, регламентирующих основания и условия осуществления экономической деятельности, должны предшествовать не только чисто юридические, но также социологические исследования. Без должного анализа неюридических факторов разработчики не могут быть уверены в том, что предложенный ими законопроект сможет на практике побуждать к желаемому поведению1.

В настоящее время мы наблюдаем, как излишнее усердие государства в стремлении защитить интересы отдельных групп лиц, участвующих в социально-экономический жизни, приводит к отсутствию понимания необходимости сохранять взвешенность подходов в реализации этой задачи, а также порождает проблему чрезмерной «за-урегулированности» отношений с участием субъектов активной экономической деятельности2. Свойственная закону безальтернативность или безапелляционность мер, применяемых в отношении лиц, изъявивших желание принимать активное участие на рынке, не должна посягать на незыблемые основы частных правоотношений. Государство обязано исключить из инструментария обеспечения публичных интересов, а также интересов отдельных социальных групп средства, разрушающие саму частноправовую материю отношений с субъектами, осуществляющими активную экономическую деятельность. Такими средствами, как показывает практика, можно существенно понизить активность участников рынка, что в конечном итоге отрицательно скажется на интересах самого общества и экономическом развитии государства в целом.

Как пример можно привести Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который установил порядок придания юридиче- ской силы заключениям экспертизы промышленной безопасности (ст. 13). На протяжении более чем 15 лет этот федеральный закон предписывал организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, направлять выданные им заключения экспертизы промышленной безопасности на утверждение в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору или её территориальный орган. При этом юридические лица для проведения подобной экспертизы были обязаны получить в органах Ростехнадзора соответствующую лицензию. Очевидно, что в условиях рыночной экономики такое требование воспринимается не иначе как административный барьер, который был заменен лишь в 2013 г.

Здесь также можно привести пример действия разрешительной системы в Российской Федерации. Одной из её особенностей является то, что разрешительные процедуры не всегда имеют четкую правовую регламентацию. Более того, многие из них (например, наличие согласованного и утвержденного проекта будущего строительства при получении разрешения на строительство) de facto обязательны несмотря на то, что прямого указания на эту процедуру в законодательстве нет.

К сожалению, разрешая проблемы оборота продукции, своей неспособности контролировать производство, государство затрагивает права и законные интересы всех участников экономического оборота, поскольку предприниматели вынуждены нести непомерно высокие затраты (на выполнение требований регулятора регистрации в системе, покупку оборудования для маркировки, сканеров, обслуживание операторов, электронную подпись и др.), что в конечном итоге приводит к повышению цен и понижению спроса1.

Для решения обозначенных выше проблем в юридической литературе предлагаются различные механизмы: «регуляторная песочница», позволяющая расширять сферы применения и повышения эффективности правовых экспериментов2; принцип «один за один» (one in, one out) – механизм нормотворческой деятельности, согласно которому введение нового регулирования предполагает отмену существующих правил, издержки, исполнения которых со стороны бизнеса равны затратам на соблюдение предлагаемого к введению1.

Как нам видится, проблема «регуляторной нагрузки» связана с проблемой обеспечения «обратной связи» законодателя и адресата нормы. Обратная связь, как справедливо отмечает А.И. Абрамова, отражая функционирование правовых норм в сложной структуре социума, позволяет судить о социальной обоснованности, результативности норм, их выполнении либо невыполнении. Подчас практика свидетельствует об отторжении, невосприятии тех или иных юридических установок, преобладании по отношению к ним критической, негативной оценки со стороны общества. В связи с этим, как справедливо предлагает И.П. Кожокарь, в пояснительных записках к законопроектам и при проведении оценки регулирующего воздействия необходимо указывать не только конкретно-юридическую, но и социальную цель правовых норм2.

Любому субъекту, в том числе вступающему в отношения экономического обмена, необходимы правила, а также гарантии, связанные с осуществлением доходной деятельности. Однако, когда эти правила неадекватны существующим реалиям, они могут не только помешать развитию бизнеса, взаимодействию с другими странами, но и вовсе демотивировать лиц, осуществляющих активную экономическую деятельность. Как отмечает С.Ю. Филиппова, предлагаемые правом возможности для достижения собственных правовых целей должны быть востребованы субъектами правореализационной деятельности3. Положения законодательства в исследуемой сфере могут быть неэффективными при достижении заявленных целей, если, защищая безопасность и здоровье граждан, ограничивать рост экономики и в конечном итоге – уровень жизни. В результате граждане и субъекты активной экономической деятельности теряют доверие к институтам, а издержки следования избыточным требованиям становятся неоправданной регуляторной нагрузкой1.

Внимание предпринимателей к экономической политике весьма понятно, поскольку является целесообразным принятием неких общих правил «игры», в которой каждая из заинтересованных сторон – властные структуры и бизнес-сообщество – ответственна за надлежащее исполнение своих функциональных обязанностей с учетом интересов всех участников рынка. Такое правовое регулирование будет входить в унисон с содержанием социальных норм и укреплять их. Если же предвидятся сильные трения между устоявшимися неформальными и принимаемыми формальными институтами, правотворец должен быть готов к тому, что регуляторное воздействие может быть далеко не таким сильным, как планировалось2.

Так, В.А. Слыщенков, рассуждая на тему включения в российское право института абстрактной распорядительной сделки, справедливо обратил внимание на обоснованность нововведений в целом: «Недостаточно сформулировать и изложить в правовом акте новое гражданско-правовое регулирование, кроме того, нужно обеспечить надлежащее правоприменение; практическое применение закона должно соответствовать задуманному, смыслу и цели закона: плохо применяе- мый закон является плохим законом». По мнению ученого, для качественной гражданско-правовой реформы её авторам предстоит, по меньшей мере, выполнить следующее: а) определить социальные и правовые проблемы и их причины, ответом на которые должна стать реформа; б) убедиться, что планируемые изменения отражают выработанную в юридическом сообществе позицию; в) изучить вероятные последствия нововведений и предупредить нежелательные результаты реформы1.

В связи с этим перед законодателем ставится задача планирования того, как «сработает» норма, регулирующая активную экономическую деятельность, к каким возможным последствиям приведет её внедрение.