Некоторые проблемы осуществления государственных закупок

Основные проблемы осуществления государственных закупок в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» можно разделить на две части: проблемы заказчиков при размещении закупок и проблемы в сфере госзакупок, выявленные Федеральной антимонопольной службой в рамках контрольных полномочий.

Выделим некоторые из проблем заказчиков при размещении закупок:

– проблемы при описании объектов закупки;

– проблемы с казначейским сопровождением государственных контрактов;

– проблемы при определении критериев качества товара (услуги), которые необходимо указывать в документации ввиду отсутствия государственных стандартов товаров (услуг);

– проблемы с использованием разных единиц измерения для одной и той же продукции;

– проблемы дублирования позиций в справочнике закупаемой продукции;

– проблемы составления документации в связи с внутренними противоречиями в организации;

– проблема госзакупок – излишний акцент на стоимости закупки;

–проблема госзакупок – базы поставщиков.

Остановимся на ряде вышеуказанных проблем более подробно.

Судебная практика в сфере госзакупок в части споров относительно описания объектов закупки очень разнообразна и иногда даже противоречива. Например, одни суды считают, что заказчик при описании объекта закупки вправе самостоятельно определять параметры и характеристики товара, в наибольшей степени удовлетворяющие его потребности. Другие полагают, что заказчики должны формулировать требования к объекту закупки таким образом, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые им необходи- мы, а с другой – не ограничить количество участников. Установление избыточных требований и, как следствие, двусмысленность и неопределенность при заполнении заявки участниками влечет признание действий заказчиков незаконными [1].

Расширенное казначейское сопровождение государственных контрактов позволяет не только отследить движение целевых средств по каждому заключенному контракту, но и проконтролировать достигнутый результат. Вместе с тем его минусы – трудности в допуске сотрудников УФК для контроля на особо опасные, технически сложные и уникальные объекты. Например, в некоторых случаях надо иметь разрешение на проведение высотных работ, работ с электричеством. Можно было бы применять робота или квадрокоптер. У УФК отсутствуют методики контроля качества и объема работ, слаба техническая оснащенность, недостаточно трудовых ресурсов. Все это мешает заказчику своевременно и качественно организовать работу в рамках контракта [2].

Особую проблему вызывает казначейское сопровождение контрактов по внешнеэкономической деятельности ввиду низкого уровня знаний особенностей внешнеторговых операций у сотрудников казначейства.

Повышению качества товара (услуги) и ликвидации проблемы установления критериев качества в документации помогут создание соответствующей правовой базы в части контроля за государственными закупками на особых объектах, а также обучение сотрудников контрольных органов и казначейства основам внешнеэкономических контрактов.

Повышению качества товара (услуги) и ликвидации проблемы установления критериев качества в документации помогут создание отраслевых стандартов, основанных на знаниях и опыте участников конкретного сектора рынка, которые содержали бы конкретные показатели для включения в Техническое задание, но при этом искусственно не ограничивали бы конкуренцию, и создание простого и доступного механизма контроля качества со стороны заказчика.

Одна из самых распространённых сложностей – использование разных единиц измерения для одной и той же продукции, например при покупке топлива. Обычно крупные компании закупают его в тоннах, а конечным потребителям отпускают в литрах. При этом его вес, в числе прочих факторов, напрямую зависит от температуры окружающей среды. Другой пример – закупка краски в банках или бочках, объем и вес которых может различаться в зависимости от фа- совки производителя. Проблема касается любых расходных материалов, которые могут закупаться на вес, а отпускаться поштучно или поставляться в таре разного объема.

Это создает риск мошенничества или сложно вычисляемых потерь, а учитывая масштаб закупок крупных компаний, цена ошибки может быть очень велика. В такой ситуации, например, центральный офис не может полноценно контролировать закупки дочерних предприятий, так как нет возможности составить полноценный отчёт, сравнить цены и количество закупаемых товаров.

Для решения проблемы компании устанавливают во внутренних регламентах единицы измерения, правила закупок и пересчёта такой продукции. Это позволяет сделать пересчет объемов закупаемой и отпускаемой со складов продукции прозрачным и понятным, но усложняет закупку и учет продукции, а также не исключает ошибок, связанных с человеческим фактором.

Дублирование позиций в справочнике закупаемой продукции представляет собой ситуацию, при которой один и тот же товар может вестись и закупаться под разными наименованиями.

Такое дублирование может произойти случайно. При наименовании продукции специалисты могут чередовать буквы е/ё, использовать сокращения, условные обозначения, латиницу, профессиональный сленг или просто писать с ошибками. Выявление подобных позиций – задача нетривиальная, поэтому справочник постоянно пополняется такими дубликатами.

Работа закупщиков крупной компании может быть не согласована между филиалами, что приводит к искусственному увеличению ее объема и закупкам одной и той же номенклатуры под разными наименованиями.

Второй вариант – преднамеренное дублирование наименований. Недобросовестные закупщики могут вступить в сговор с контрагентами и намеренно искажать наименования закупаемой продукции, чтобы другие поставщики не смогли принять участие в закупке.

Раньше такие виды «мошенничества» были популярны в сфере государственных закупок. Заказчики меняли кириллические символы на латинские, буквы на похожие по написанию цифры и т. д. Система автоматизированного поиска не могла распознать такие описания, и в процедуре участвовали только «нужные» компании. В случае корпоративных закупок такие же махинации возможны с номерами продукции в каталоге.

Примером проблемы составления документации в связи с внутренними противоречиями в организации является отсутствие взаимопонимания между производственным подразделением – заказчиком, специалистом-закупщиком, поставщиком и работником склада.

Каждый из них может использовать свои термины для обозначения товара. Представитель цеха в заявке может менять слова местами, использовать синонимы, сокращения и условные обозначения. Специалист в сфере закупок не может разбираться во всех технических нюансах и знать весь профессиональный сленг. Например, термин «автомат» может иметь самые различные значения: «автоматический выключатель», характеристика коробки передач, вид стрелкового оружия, а термин «труба металлическая» подразумевает тысячи вариантов исполнения этой самой трубы. Поэтому специалист-закупщик вынужден проводить настоящее расследование. Звонить в цех, уточнять, о каком механизме идет речь. Затем обсуждать закупку с поставщиками, которые предлагают свои варианты. Получается игра в испорченный телефон, когда на каждом этапе теряется или искажается часть информации.

Еще одна проблема госзакупок – излишний акцент на стоимости закупки. Дело в том, что регуляторы стимулируют заказчика выбирать самого дешевого поставщика. В результате страдает качество, и в итоге государство переплачивает.

Серьезная проблема госзакупок – базы поставщиков. На сегодняшний день отсутствует возможность предквалификации и установления рейтинга компаний, в результате чего в пул поставщиков попадают довольно много поставщиков, не отвечающих требуемым запросам. В Положении о закупках многих заказчиков нет такого процесса, как предквалификация. По факту в стране действует презумпция добросовестности поставщика, подкрепленная широко используемыми по Федеральному закону № 44-ФЗ механизмами обеспечения заявок и исполнения договоров.

Кроме того, Федеральная антимонопольная служба крайне негативно смотрит на предварительные отборы, реестры поставщиков и допуски к участию на основе опыта [4].

Что же касается проблем в сфере госзакупок, выявленных Федеральной антимонопольной службой в рамках контрольных полномочий, то основными являются:

• –    отсутствие в законе о закупках исчерпывающего перечня способов закупок;

• –    проведение бумажного конкурса при повышении значимости субъективных критериев оценки;

• –    отсутствие эффективной поддержки субъектов малого предпринимательства [3].

Отсутствие в законе о закупках исчерпывающего перечня способов закупок привело к тому, что заказчиками применяется более 4 тысяч способов определения поставщика, которые, в том числе, маскируют закупки у единственного поставщика.

В настоящее время законопроекты, предусматривающие поправки в оба закона, подготовленные при участии антимонопольной службы, прошли первое чтение и готовятся к принятию во втором чтении. Кроме того, ФАС России принимает участие в разработке ряда законопроектов, направленных на совершенствование регулирования деятельности участников госзакупок.

В связи с отсутствием в действующих нормах права раскрытия непосредственно предмета оценки по субъективным критериям, видов подтверждающих документов и порядка оценки, указанные данные определяются каждым заказчиком самостоятельно. По существу, такие закупки превращаются в «узаконенный» способ отбора «нужного» исполнителя при отсутствии гарантии качества исполнения контракта.

Порядок оценки заявок на участие в конкурсе, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривает возможность применения субъективных критериев оценки заявок со значимостью от 30 до 100 %.

При этом, по нашим подсчетам, субъективные критерии оценки при закупке работ по строительству составляют 40 %, при закупке информационных систем и при отборе экспертной организации – 70 %, НИОКР – 80 %.

Таким образом, ни в литературе, ни в действующем законодательстве не предложены конкретные меры по привлечению в качестве субподрядчика из СМП при исполнении контракта, а также не встречаются возражения для привлечения в качестве соисполнителей по контракту из СМП социально ориентированных структур.

В данном аспекте становится понятным, что контрактная система нуждается в реструктуризации, без нее эффективность закупок вряд ли возрастет, а государственная экономика останется вне конкурентной среды, что не будет способствовать повышению качества товаров, работ, услуг для населения.