Некоторые проблемы правового регулирования местного самоуправления (на примере Республики Бурятия)

Активное развитие российской государственности ведет к несомненному развитию и местного самоуправления как одной из составных частей гражданского общества. Реформирование местного самоуправления, начавшееся еще в 1993 г. с принятием Конституции Российской Федерации, не нашло своего логического завершения и по сей день, что связано с различными проблемами законодательного, организационного и финансового характера, освещенными в настоящей работе.

Начнем с того, что законодательство о местном самоуправлении за годы реформирования претерпевало многочисленные изменения и дополнения, которые существующие проблемы кардинально не разрешали. Так, например, несмотря на принятие нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. (далее ФЗ № 131) вместо одноименного закона 1995 г., многие проблемы не перестали существовать. Например, законодателем не учтена назревшая необходимость разграничения терминов «местное самоуправление» и «муниципальное образование». Нами предлагается разграничивать вышеуказанные термины. При этом если с определением «местного самоуправления», предложенным в ФЗ № 131, спорить не представляется возможным, то «муниципальное образование» следует понимать как организованную форму осуществления местного самоуправления. Данная трактовка основывается на практике осуществления местного самоуправления не только через муниципальные органы, но и непосредственно населением, например, не во всех регионах нашей страны организованы эффективно действующие органы муниципальных образований, разрешающие вопросы местного самоуправления, или ввиду обширности территории муниципальных образований органы местного самоуправления не способны эффективно и активно участвовать в решении вопросов местного самоуправления. В связи с этим население, проживающее на части территории муниципального образования, само решает насущные проблемы путем проведения собраний и голосований. Из представленного примера осуществления местного самоуправления видно, что понятия «местное самоуправление» и «муниципальное образование» не являются равнозначными, как закреплено в ст. 2 ФЗ № 131, согласно которой «…слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении…» [1].

Кроме данного нами обоснования неравнозначности понятий «местное самоуправление» и «муниципальное образование» учеными предлагается местное самоуправление рассматривать как основанную на законодательстве «самостоятельную форму реализации власти народом на территориях муниципальных образований, выражающуюся в волевом воздействии, осуществляемом населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, направленную на решение в интересах населения вопросов местного значения…» [3]. Таким образом, местное самоуправление является более широким понятием, нежели муниципальное образование. При этом муниципальное образование является одной из форм осуществления местного самоуправления. Некоторое объяснение рассматриваемого разногласия терминологического характера предлагает А.Н. Дементьев, согласно позиции которого причиной дискуссии становится разнообразие теорий местного самоуправления: теория свободной общины, общественная теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления, политическая, юридическая, дуалистическая теории местного самоуправления [2]. Указанные теории рассматривают местное самоуправление с различных позиций, которые имеют как теоретическое, так и научное и законодательное обоснование.

Проблемы местного самоуправления становятся предметом обсуждения в высших органах государственной власти. Так, по поручению Президента РФ В.В. Путина Правительством РФ был разработан и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания законопроект «О государственном контроле за деятельностью местного самоуправления», который успешно прошел обсуждения. Мотивацией выдвижения данного законопроекта стала неэффективность деятельности органов местного самоуправления, их дотационность. Проблемы правоприменительной деятельности органов местного самоуправления всегда научнопрактически значима и актуальна. С учетом изменения законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2014 г., относительно государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления особый интерес возникает к механизму осуществления контроля за правоприменительной деятельностью муниципалитетов. Нововведения в законодательстве имеют свою предысторию. Проблемы отсутствия системы и пределов государственного контроля обсуждались в высших органах государственной власти. Так, о необходимости совершенствования контрольнонадзорной деятельности говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин в послании Федеральному Собранию в декабре 2012 г. [3]. Кроме того, по поручению Президента РФ В.В. Путина в ноябре 2013 г. Правительством РФ в Государственную Думу был внесен законопроект о внесении изменений в ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который был одобрен и опубликован 21 декабря 2013 г. Согласно данному Закону с 1 января 2014 г. введен новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, кардинально новое оформление получила вся система государственного контроля деятельности органов местного самоуправления. Рассмотрим некоторые из них:

• 1.    Определены компетенции органов государственного контроля (надзора) в соответствующей области, а также принципы осуществления контрольных мероприятий.

• 2.    Закрепляется возможность возложения контрольных полномочий на государственные органы не только федеральными законами, но и законами субъектов РФ, что, несомненно, расширяет круг субъектов, правомочных проводить государственный контроль за муниципалитетами.

• 3.    Особое значение имеют поправки, согласно которым осуществление государственного контроля (надзора) будет возможно на основе ежегодных планов проведения проверок, формируемых прокуратурами субъектов РФ на основе проектов ежегодных планов, подготовленных органами государственного контроля (надзора). При этом плановая проверка од-

• ного и того же органа или должностного лица местного самоуправления может проводиться не чаще одного раза в два года.

• 4.    Устанавливаются основания проведения внеплановых проверок.

• 5.    Вводится запрет на дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.

• 6.    Кроме того, поправками определяются:

• порядок размещения информации о результатах проведенной проверки на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационнотелекоммуникационной сети Интернет;

порядок направления органами государственного контроля (надзора) запросов о предоставлении информации, минимальный срок ее предоставления, а также основания непредставления органами местного самоуправления запрашиваемой информации.

Указанные новшества призваны установить пределы государственного контроля деятельности органов местного самоуправления. Однако нововведения требуют доработки. Например, не установлены механизмы составления очередности проведения контрольных мероприятий различными органами государственной власти, какими критериями должны руководствоваться органы прокуратуры субъектов РФ при определении приемлемости тех или иных контрольных мероприятий. Также открытым остается вопрос о порядке проведения прокурорских проверок деятельности местных властей.

Что же касается контроля правоприменительной деятельности муниципалитетов Минюстом, надо отметить, что основной проблемой остается качество муниципальных правовых актов. Справедливо отмечено, что в ряде случаев качество муниципальных правовых актов оставляет желать лучшего, особенно это актуально для небольших муниципалитетов, в первую очередь сельских поселений. Однако приоритетом здесь должна стать не столько механическая фиксация имеющихся недостатков, сколько разъяснительная работа. Одними санкциями и постоянным одергиванием муниципалитетов дела не поправишь. Как известно, Министерство юстиции Российской Федерации при поддержке Минрегиона России разместило на своем официальном сайте типовые проекты муниципальных актов в области противодействия коррупции. Практика подготовки модельных актов для органов местного самоуправления уже положительно зарекомендовала себя и в субъектах, таких как Республика Коми, Красноярский край, Ульяновская область. В Республике Бурятия представлены типовые формы муниципальных уставов. Стоит отметить, что указанная практика должна быть повсеместной. Однако и тут не обходится без проблем, во-первых, невозможно представить все виды типовых форм всех видов муниципальных правовых актов, во-вторых, даже если предложить муниципалитетам типовые формы на все виды муниципальных актов, возникает проблема ограничения правотворчества муниципалитетов, в-третьих, возникает необходимость определения мер ответственности за несоблюдение типовых форм муниципальных актов. Контроль за содержанием муниципальных правовых актов также остается нерешенным. В случаях некорректности содержания муниципальных актов применимы лишь акты прокурорского реагирования.

Таким образом, нами предлагается не только проводить контрольные, но и консультативные мероприятия с органами местного самоуправления в целях улучшения качества муниципальных правовых актов. Однако возникает проблема определения порядка проведения вышеуказанных консультативных мероприятий, основной из которых становится оценка обязательности участия муниципальных властей, т.е. не станет ли обязывание местных властей участвовать в данных консультативных мероприятиях расцениваться как форма контроля и некого давления со стороны Минюста.

В свете вышесказанного необходимо установить в законодательстве: 1) органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль за теми или иными переданными полномочиями; 2) правила и порядок проведения контрольных мероприятий уполномоченными органами государственной власти с учетом особенностей переданных полномочий; 3) порядок осуществления контроля за целевым использованием субвенций, передан- ных для осуществления этих полномочий; 4) нормативы оценки эффективности осуществления переданных государственных полномочий органами местного самоуправления; 5) сроки и формы отчетности органов местного самоуправления по осуществлению переданных им полномочий; 6) права и обязанности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении контрольных мероприятий, в том числе и право на судебное обжалование действий, проводимых при осуществлении контроля. Вышеуказанные предложения призваны определить пределы государственного контроля (для исключения государственного вмешательства), установить правила взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при эффективном осуществлении последними переданных им государственных полномочий.

Результатом контрольной деятельности государственных органов власти может стать выявление правонарушений, в результате которого виновных привлекут к ответственности.

Интересны и актуальны проблемы, связанные с передачей отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (далее - институт наделения). Данной проблематике посвящены множество научных исследований, без их обсуждения не проходят научно-практические конференции. Так, во-первых, законодательный терминологический разнобой, когда в разных нормативно-правовых актах применены термины «наделение», «передача», «делегирование», «распределение», «перераспределение» и «предоставление» полномочий при обозначении одного института наделения, что непременно вызывает дискуссии в научных кругах. Нами предлагается применять термины «наделение» и «передача», а остальные исключить из нормативно-правовых актов исходя из их применения в Конституции РФ и ФЗ № 131. Во-вторых, законодательством не установлены виды, объемы и пределы передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, что не может не вызывать научного интереса. Ведь в сложившейся ситуации теоретически возможно передать на места любые государственные полномочия, в том числе стратегического значения и исключительного ведения органов государственной власти. В-третьих, не установлен круг субъектов, имеющих право проведения контрольных мероприятий за осуществлением и надлежащим осуществлением переданных отдельных государственных полномочий. Также нет законодательно закрепленной системы государственного контроля, что подтверждает М. Гершевич: «Мало того, чтобы принять закон, надо проконтролировать, как он выполняется, и если есть какое-то узкое место, то необходимо быстро вмешаться, подготовить дополнительные поправки к закону или распоряжение правительства» [5]. В-четвертых, законодательно установленные нормативы предоставления субвенций являются недостаточными, что подтверждается практикой осуществления переданных полномочий органами местного самоуправления. Также при расчете размеров субвенций зачастую не учитывается фактор инфляции. В-пятых, не закреплена обязанность информационного и методического сопровождения переданных полномочий со стороны органов государственной власти, что, в свою очередь, порождает проблему их кадрового обеспечения. Для разрешения представленных проблем необходимо законодательно закрепить возможность участия органов местного самоуправления в разработке законопроектов о наделении их отдельными государственными полномочиями. Данное предложение не актуально при передаче федеральных полномочий. Однако учет позиции муниципалитетов возможен при передаче полномочий субъектов РФ.

Разрешение вышеуказанных проблем необходимо для построения эффективно функционирующего местного самоуправления, которое является фундаментом всей государственности, о чем не раз указывали высшие должностные лица. Так, на традиционной межрегиональной научно-практической конференции «Об опыте реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на примере Республики Бурятия» М. Гершевич отметил, что именно сейчас «от нашей согласованной и конструктивной позиции зависит эффективное функционирование самого близкого к населению уровня власти - местного самоуправления и его ка- чественное взаимодействие с властью государственной, от чего во многом зависит управляемость всего государства» [5].