Некоторые проблемы законодательного процесса в конституции Вьетнама 2013 года

Действующая Конституция Вьетнама была принята в 2013 году1. Что касается законодательного процесса и роли Национального Собрания (Парламент Вьетнама) в законодательном процессе, то Конституция 2013 года содержит более конкретные и четкие положения, чем предыдущая Конституция 1992 года. Однако в законодательном процессе в Конституции 2013 года существуют ещё некоторые вопросы, которые необходимо обсудить.

Во-первых, Национальное Собрание имеет право создавать законы.

Вьетнам – унитарное государство, высшим государственным и представительным органом народа является Национальное Собрание, состоящее всего из одной палаты. Статья 69 Конституции утверждает: «Национальное Собрание является высшим представительным органом народа, высшим государственным органом Социалистической Республики Вьетнам». В законотворческой деятельности важнейшую роль играет Национальное Собрание, которое «осуществляет законодательную власть» (ст. 69 Конституции 2013 г.), «создает и вносит изменения в законы» (ч. 1 ст. 70 Конституции 2013 г.). Положение о том, что Национальное Собрание «осуществляет законодательную власть» одновременно с правом «создавать законы», по мнению автора, привело к некоторым противоречивым толкованиям.

«Законодательная власть – это право представлять народ для выражения общей воли народа. Народ наделяет этим правом тех, кто избирается всенародным голосованием для формирования органа, называемого Национальное Собрание. Это право состоит в том, чтобы представлять народ, обеспечивая выражение общей воли народа в законах. Право голосования о принятии законов – это законодательное право, а не право предлагать модели общественного поведения»1.

Создание законов, по сути, является результатом законодательного процесса, который определяется как «урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов государственной власти и должностных лиц по созданию закона»2 или «совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государ-ства»3, т. е. процесс с участием многих субъектов. Положения части 1 статьи 70 Конституции Вьетнама незримо дают читателям понять, что весь законодательный процесс отдан только одному субъекту – Национальному Собранию, которое само создает законы и во всех стадиях законодательного процесса оно должно принимать участие.

По сути, Национальное Собрание, его комитеты и депутаты избираются не для разработки законопроектов, а важной и основной их задачей является проверка, контроль и утверждение проектов закона, гарантия соответствия закону и Конституции, воле и надежде народа после рассмотрения и одобрения законопроектов, чтобы принимаемые законы обладали способностью регулировать общественные отношения, а также обеспечивать осуществимость и единственность правовой системы4. Поэтому необходимо изменить положения части 1 статьи 70 Конституции 2013 года. Не следует говорить, что Национальное Собрание имеет право «создавать законы», правильнее будет сказать, что Национальное Собрание имеет «право принимать и вносить изменения в законы».

Во-вторых, речь идет о субъектах, которые имеют право вносить законодательные проекты (субъекты законодательной инициативы).

Во Вьетнаме, согласно положениям статьи 84 действующей Конституции, право вносить проекты законов предоставлено многим субъектам:

1. Председатель государства, Постоянный комитет Национального Собрания, Совет национальностей, комитеты Национального Собрания, Правительство, Верховный Народный суд, Верховная Народная прокуратура, Государственный аудит, Центральный комитет Отечественного фронта Вьетнама и Центральные органы организаций-членов Фронта имеют право представлять законопроекты Национальному Собранию и проекты постановлений Постоянному комитету Национального Собрания.

Депутаты Национального Собрания имеют право вносить запросы по законам, постановлениям Постоянного комитета и законопроекты, проекты постановлений Национальному Собранию и Постоянному комитету Национального Собрания.

Так, Конституция Вьетнама предусматривает, что субъекты осуществляют законодательные инициативы путем представления законопроекта. В соответствии со статьей 84 Конституции, во Вьетнаме законодательная инициатива предоставляется: Председателю государства, Постоянному комитету Национального Собрания, Совету национальностей, комитетам Национального Собрания, Депутату Национального Собрания, Правительству, Верховному Народному суду, Верховной Народной прокуратуре, Государственному аудиту, Центральному комитету Отечественного фронта Вьетнама и Центральным органам организаций-членов Фронта.

Осуществление законодательной инициативы является первой стадией законодательного процесса и играет важную роль, определяя «судьбу» законопроекта, а также эффективность законотворческой работы Национального Собрания1. Однако право внесения законопроектов должно быть предоставлено соответствующим, «способным» субъектам.

В отличие от других нормативно-правовых актов, закон представляет собой «нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в особом порядке высшим представительным органом законодательной власти (парламентом) либо на референдуме и регулирующий наиболее важные и устойчивые общественные отношения» (Колоткина, Морозова, Ягофарова, 2021).

Исходя из значения законов в правовой системе, по личному мнению автора, право внесения проекта закона должно быть предоставлено только главе государства, органам, принадлежащим к трем ветвям власти: центральной законодательной, исполнительной, судебной власти; Высшей Народной прокуратуре; депутату/группам депутатов Национального Собрания и Центральному комитету Отечественного фронта Вьетнама.

Государственный аудит является независимым конституционным органом, «учрежденным Национальным Собранием, действует независимо и подчиняется только закону, проверяя управление и использование государственных финансов и активов» (ч. 1 ст. 117 Конституции 2013 года). Аудиторская деятельность Государственного аудита – это «оценка и подтверждение правильности и достоверности публичной финансовой информации, государственных активов или финансовых отчетов, связанных с управлением и использованием государственных финансов»2. Это означает, что обязанности и полномочия Государственного аудита ограничиваются управлением и использованием государственных финансов и имуществ. Однако субъекту, имеющему право «представить любой законопроект», требуется знание всех областей общественной жизни, и такая работа будет для Государственного аудита непосильной и трудновыполнимой. Положение в Конституции о том, что «Государственный аудит имеет право вносить законопроекты» считается неосуществимым.

Еще одним субъектом, который, по мнению автора, необязательно должен становиться субъектом законодательной инициативы, являются Центральные органы организаций-членов Вьетнамского Отечественного фронта. В политической системе Вьетнама, помимо Коммунистической партии, играющей ведущую роль, и государства, занимающего центральное место политической основой народной власти, являются Вьетнамский Отечественный фронт и входящие в него организации-члены. Часть 1 статьи 9 Конституции гласит: «Отечественный фронт Вьетнама является политическим союзом, добровольным союзом политических организаций, общественно-политических организаций, общественных организаций и отдельных лиц, представителей всех классов, социальных слоев, этнических групп, религий и вьетнамцев, проживающих за границей. Вьетнамский Отечественный фронт является политической основой народной власти, представляя и защищая народ, его законные права и интересы: собирать и продвигать силу великого национального единства, практиковать демократию, укреплять социальный консенсус; контролировать, критиковать общество, участвовать в партийном и государственном строительстве и внешнеполитической деятельности народа, способствовать строительству и защите Отечества».

Центральный комитет является высшим органом Вьетнамского Отечественного фронта. Кроме того, в состав Отечественного фронта входят и членские организации, а «центральных органов этих членских организаций» сегодня во Вьетнаме довольно много. Таким образом, очевидно, что давать право на внесение законопроекта даже «центральным органам организаций-членов Отечественного фронта», не совсем разумно. Эти органы должны быть субъектами представления подзаконных актов, непосредственно связанных с их деятельностью и субъектами именно законодательного процесса. Что касается законодательной инициативы, то ее следует поручить только высшему органу Вьетнамского Отечественного фронта, которым является «Центральный комитет Вьетнамского Отечественного фронта». Этот комитет будет отвечать за сбор и получение мнений от организаций-членов для представления проектов законов от имени Отечественного фронта Вьетнама.

Однако, помимо исключения ряда необоснованных субъектов, в статью 84 Конституции следует добавить еще и крайне необходимый, по мнению автора, тип субъекта – группу депутатов Национального Собрания как субъекта права законодательной инициативы. Конституция дает право представлять законопроекты только депутату Национального Собрания, то есть отдельному лицу. Это в некоторой степени затруднит депутатам Национального Собрания укреплять свою коллективную силу, особенно при осуществлении своей законодательной власти. Законодательная деятельность является сложной и требует вклада многих людей, поэтому, если только одному депутату Национального Собрания будет отдано право выдвигать инициативы и ответственность за разработку и разъяснение, то качество проекта закона не будет гарантировано и явно маловероятно, что проект будет принят. Поэтому в положения Конституции и других нормативно-правовых актов, связанных с законотворческим процессом, предлагается добавить группу депутатов Национального Собрания как субъекта права законодательной инициативы.

В-третьих, о роли главы государства в законодательном процессе.

Конституция Вьетнама признает Председателя государства как независимый институт в системе центральных государственных органов помимо законодательного органа – Национального собрания, исполнительного органа – Правительства и судебного органа – Верховного Народного суда, Верховной Народной прокуратуры и независимых конституционных органов, таких как Государственный аудит и Национальный Избирательный Совет.

Согласно положениям статьи 86 Конституции: «Председатель государства является главой государства, представляющим Социалистическую Республику Вьетнам во внутренних и внешних делах». В законодательном процессе правовые акты закрепляют обязанности и полномочия Председателя по выдвижению законодательных инициатив и обнародованию законов. Необходимо предоставить Председателю государства больше полномочий в законодательном процессе как главе государства. Конституция в части 1 статьи 88 признает только право Председателя государства «просить Постоянный комитет Национального Собрания вновь рассмотреть постановление в течение десяти дней с даты его принятия, если постановление все еще одобрено Постоянным Собранием. Если постановление ещё раз было принято Постоянным комитетом, а Председатель государства по-прежнему не согласен, то он представит его Национальному Собранию для решения на ближайшей сессии».

Необходимо дополнительно определить, что Председатель имеет право вето на проекты законов Национального Собрания, и это положение должно быть включено в Конституцию как конституционное право Председателя государства. Глава государства может наложить вето на законы, которые он считает невыполнимыми или неконституционными, несовместимыми с национальными интересами или выполнением его обязанностей и полномочий.

Законодательный процесс – деятельность, связанная с реализацией законодательной функции Национального Собрания. В настоящее время во Вьетнаме правовая база законодательного процесса вполне завершена. Помимо положений Конституции 2013 года, законодательный процесс также осуществляется в соответствии с Законом о создании нормативно-правовых актов 2015 года (с изменениями и дополнениями в 2020 году). Однако «необходимо продолжать совершенствовать правовые нормы на конституционном и законодательном уровне, а также соответствующие правовые акты по законодательному процессу»1. Одной из важных и необходимых ближайших задач, по мнению автора, является выяснение того, как Национальное Собрание осуществляет законодательную власть, кто имеет право законодательной инициативы – представлять законопроекты и роль главы государства в законодательном процессе в положениях Конституции Вьетнама.