Некоторые проблемы защиты прав коренных малочисленных народов Российской Федерации

В современном мире для жизнеспособности, выживания и дальнейшего развития любого малочисленного народа, этнонационального, культурного, лингвистического меньшинства ключевое значение имеет его признание как интегральной части общенационального сообщества, а его представителей – как полноправных граждан государства. С этой точки зрения ключевое значение имеет право его носителей на сохранение и развитие своей культуры и языка, их использование как в повседневной жизни, так и в общественных институтах, средствах массовой информации, органах государственной власти. В противном случае рано или поздно они маргинализуются и оказываются обреченными на постепенное исчезновение. Такая постановка вопроса приобретает дополнительную значимость в современных условиях глобализации и информационной революции, при которых перед многими коренными малочисленными народами РФ, помимо всего прочего, стоит вопрос об их физическом выживании.

Разумеется, права и свободы человека независимо от национальной, страновой, конфессиональной, расовой принадлежности представляют собой высшую ценность. Но такой же высшей ценностью являются также права отдельно взятого коллектива, национальной, конфессиональной, культурной и иной общности. Не является секретом тот факт, что люди зачастую подвергаются дискриминации не только в качестве отдельно взятых индивидуальных членов общества, но и как представители названных и иных меньшинств. Поэтому нельзя не отметить значимость так называемых коллективных прав, под которыми имеются в виду права отдельно взятых индивидов как представителей определенного малочисленного сообщества людей.

И действительно, если тот или иной народ, тем более малочисленный, находится в бедственном положении как с юридически-правовой, так и социально- экономической точки зрения, то не всегда можно говорить о гарантии прав и свобод отдельно взятых его представителей. О значимости данной проблемы свидетельствует то большое значение, которое ей придается на международном уровне, что выразилось, в частности, в принятии и имплементации целого ряда нормативноправовых актов, призванных регулировать и контролировать принципы, нормы, механизмы защиты прав коренных малочисленных народов.

В мире не существуют единые для всех стран нормативно-правовые нормы регулирования правового положения коренных малочисленных народов. Начало их разработке и принятию было положено Уставом ООН от 26 сентября 1945 г., который провозгласил правовое равенство всех без исключения народов независимо от расы, языка и религии. В дальнейшем в развитие положений данного Устава были приняты такие важнейшие правовые акты, как Всеобщая декларация прав человека ООН (10 декабря 1948 г.), международные пакты об экономических, социальных, культурных, гражданских и политических правах (16 декабря 1966 г.), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (21 декабря 1965 г.), Конвенция МОТ N 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.) и др.

Исходя из основополагающих положений Устава, Генеральная Ассамблея ООН в «Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам», принятой 18 декабря 1992 г., провозгласила: «Государства охраняют на их соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности». Соответственно, государства обязываются принимать необходимые законодательные и другие меры для достижения этой цели. Особенно важны положения ст. 2 Декларации, в которой говорится: «Лица, принадлежащие к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам… имеют право пользоваться достоянием своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, а также использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации в какой бы то ни было форме» ¹ . Особо подчеркивается, что «лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают, в порядке, не противоречащем национальному законодательству» ² . Предусматривается предоставление лицам, принадлежащим к меньшинствам, права создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование, устанавливать и поддерживать без какой бы то ни было дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своей группы и с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, а также с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными и языковыми узами.

Это лишь некоторые из целого комплекса международно-правовых документов, которые послужили основой для разработки международно-правовой базы для сохранения и дальнейшего развития культуры и языка коренных малочисленных народов. Начало XXI в. многие специалисты рассматривают как новую страницу в развитии и укреплении прав человека в их применении к народам данной категории. ООН были объявлены международные десятилетия коренных народов (1995–2004; 2005–2014), созданы Постоянный форум ООН по вопросам коренных народов в рамках Экономического и социального совета ООН (ЭКОСОС) и Экспертного механизма ООН по правам коренных народов в рамках Управления Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ). В 2007 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о защите прав коренных народов, положения которой носят рекомендательный характер. Она закрепляет широкий круг индивидуальных и коллективных прав коренных народов, таких как право на сохранение культуры и языка, образование, здравоохранение, трудоустройство, участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства и др.

В 2009 г. Совет ООН по правам человека учредил пост Специального докладчика в области культурных прав. Его мандат охватывает: посещение государств с вынесением рекомендаций по содействию, поощрению и защите культурных прав на местах; проведение различных тематических исследований; рассмотрение индивидуальных сообщений и участие в конференциях, семинарах и других мероприятиях. 5 мая 2013 г. вступил в силу Факультативный протокол 2008 г. к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, учреждающий процедуру рассмотрения индивидуальных или коллективных жалоб на нарушение указанных прав со стороны государств-участников. Были разработаны и приняты международные акты «мягкого права», нацеленные на раскрытие юридического содержания культурных прав человека: Всеобщая декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии от 2 ноября 2001 г. и Фрибургская декларация о культурных правах 2007 г. Эти документы обязывают государства-подписанты принимать соответствующие меры, призванные создавать для лиц, принадлежащих к тем или иным меньшинствам, благоприятные условия для изучения своей истории, традиций, языка и культуры.

Несмотря на то что коренные малочисленные народы составляют относительно малую часть населения РФ, они в полном объеме наделены правами, которыми пользуются все ее народы независимо от их численности, этнической и религиозной принадлежности, места проживания. Об этом свидетельствует тот факт, что государство с самого начала уделяло все возрастающее внимание национальному вопросу в целом и решению проблем коренных малочисленных народов в частности.

Законодательные и нормативно-правовые акты РФ полностью соответствуют положениям, принципам и нормам, закрепленным в международно-правовых документах, касающихся прав человека и гражданина. Так, подтверждая такой подход, в ч. 1 ст. 17 Конституции РФ декларируется: «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» ¹ . Следуя ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, Конституция РФ гарантирует равенство всех граждан перед законом и судом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений и др.

Таким образом, Основной закон легитимирует фундаментальные права и свободы человека и гражданина, придает им высшую юридическую силу. Через весь текст Конституции РФ красной нитью проходит принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод. С данной точки зрения историческое значение Конституции РФ состоит в том, что в ней, как констатируется в ст. 2, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». О значимости данной статьи свидетельствует тот факт, что в предельно краткой форме сформулированный в ней принцип конкретизируется в специальной главе 2 «Права и свободы человека и гражданина», состоящей из 47 статей, а также в ряде статей других глав, раскрывающих совокупность основных прав и свобод человека и гражданина, гарантированных высшим законом государства.

Ключевое значение с этой точки зрения имеет ст. 68 Конституции РФ, в которой государственным языком на всей территории страны является русский язык. Но согласно той же статье национальные республики как субъекты РФ вправе устанавливать собственные государственные языки. В органах государственной власти и местного самоуправления, в государственных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком. В ряде республик государственными языками признаются два и более языков. Например, в Кабардино-Балкарии статус государственного, помимо русского, имеют кабардинский и балкарский языки, в Дагестане – несколько языков наиболее крупных этносов.

Именно в этом контексте разработано и применяется законодательство в сфере защиты, сохранения и дальнейшего развития этнической культуры и языка коренных малочисленных народов РФ. Особо важное значение с этой точки зрения имеет ст. 69 Конституции, согласно которой «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» ¹ . Таким образом, Конституция РФ выделила коренные малочисленные народы в качестве особой этнической общности, к которым относятся 26 этносов. Особенно отчетливо этот принцип проявляется в культурноязыковой политике Российской Федерации, которая направлена на гарантирование всем ее народам права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Центральное место в правовом регулировании данного вопроса занимает федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» ² (далее – закон N 82-ФЗ), который устанавливает нормативноправовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, форм хозяйствования и промыслов. Данный закон закрепил права малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, а также на осуществление территориального общественного самоуправления.

Закон впервые определил понятие коренного малочисленного народа РФ. Согласно п. 1 ст. закона N 82-ФЗ под коренными малочисленными подразумеваются «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями» ³ . При этом немаловажное значение имеет тот факт, что коренными малочисленными национальными меньшинствами могут считаться этнические общности, состоящие из граждан РФ, постоянно проживающих на ее территории и характеризующихся особой этнической культурной и языковой спецификой, объединенных самоназванием и собственной самоидентификацией.

В Российской Федерации на законодательном уровне закреплена государственная поддержка коренных малочисленных народов как самостоятельных субъектов права на традиционное природопользование, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни. К началу нулевых годов в России нормативноправовая база по проблемам сохранения и развития культурного наследия коренных народов включала около 170 документов международного, федерального и регионального уровней. С тех пор она продолжает пополняться. В них определены несколько направлений конституционно-правовой защиты прав и жизненно важных интересов коренных малочисленных народов: признание этих народов в качестве субъектов права; законодательное закрепление гарантий их прав; воссоздание национально-территориальных образований на уровне местного самоуправления и др. В этом русле им предоставлено право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут непосредственно их касаться, право на получение справедливой компенсации за ущерб, который может быть причинен им вследствие хозяйственной деятельности, и др.

Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утверждается феде- ральным правительством по представлению органов государственной власти соответствующих субъектов федерации, прежде всего Севера и Дальнего Востока. Что касается народов Республики Дагестан, то, учитывая уникальность ее этнического состава, право определения количественного состава и иных особенностей населения предоставлено руководству республики. Большинство коренных малочисленных народов традиционно проживают в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными возможностями для занятия хозяйственной деятельностью. Поэтому без соответствующих гарантий должного материального обеспечения они не в состоянии пользоваться всеми декларированными Конституцией РФ социальными правами.