Некоторые вопросы по правовому измерению эффективности деятельности органов управления высшего образования: на примере Республики Узбекистан

В теории права большинство современных государств свое происхождение относят к теории социального договора, полагая, что государство возникло на той или иной территории по воле проживающего на данной территории народа. Подобный подход имеет смысл, ведь в современных условиях государство действительно должно учитывать законные интересы населения, и повседневное функционирование органов государства должно исходить из тех критериев, которые способствовали бы благополучию, успеху и безопасности населения. Следовательно, успех человеком может быть достигнут во многих сферах жизнедеятельности, и одна из них — творчество. Творчество является неотъемлемым естественным правом человека. Каждый имеет право заниматься исследованием как раскрытых, так не раскрытых для широкой общественности аспектов жизни и природы, стать специалистом в той или иной области. Возможно, учитывая этот факт, в ст. 53 обновлённой Конституции Республики Узбекистан была установлена норма о том, что каждому гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества1. Отметим, что получение образования — это тоже творчество. Особенно высшего образования, когда человек получает не просто гносеологические знания, а становится профильным специалистом. В течение последних лет в Узбекистане, признавая эту аксиому, основной упор делается на охвате молодёжи высшим образованием, на повышении качества образования с практико-ориентированной направленностью будущих кадров. В литературе, посвященной теории человеческого капитала, показано, что образование постепенно становится основной инвестицией в человеческий капитал. Человеческий капитал — это «производительные способности людей как агентов, приносящих доход в экономике» [2]. Исследования человеческого капитала показали, что образование и профессиональная подготовка повышают производительность работника за счет передачи полезных знаний и навыков, улучшения социально-экономического статуса, карьерных возможностей и доходов работника [3] и играют важную роль в обеспечении общих экономических показателей. В Узбекистане одновременно ведутся работы по сближению науки и производства, что имеет стратегическое значение. Основная цель реформ в образовании и обществе, основанном на равенстве, заключается в увеличении экономического капитала и экономических возможностей для всех. Поскольку уровень образования является решающим фактором в определении доходов и социального положения, обеспечение равенства доступа к высококачественному образованию может сыграть значительную роль [4].

Всё это, естественно, является требованием времени и залогом социальноэкономического благополучия страны. Следовательно, это требует особого подхода в организации высшего образования. Если выражаться яснее, творческий процесс (так как мы рассматриваем высшее образование как творческий процесс) требует определенного уровня свободы. Из этого вытекает понятие «академическая свобода». Так, ст. 51 Конституции Республики Узбекистан устанавливает, что высшие образовательные учреждения имеют право на академическую свободу, самоуправление, свободу исследований и преподавания в соответствии с законом. Исходя из этого положения, органам публичного управления в сфере высшего образования следует определять стратегии, цели, задачи в связях с академическим кругом. На наш взгляд, во взаимоотношениях с органами управления обоснованными и рациональными именно в сфере высшего образования должны быть максимально диспозитивные и координационные отношения. Такой подход тем самым стал бы фактором проявления или соблюдения академической свободы, указанной в правовых нормах. Так как же построены взаимоотношения между органами управления в сфере высшего образования и вузами?!

Результаты

Статистический анализ . Приведем некоторые результаты статистики, размещённые в открытом доступе на сайте Министерства высшего образования, науки и инновации Республики Узбекистан. Здесь размещена статистическая таблица, в которой показаны критерии и коэффициенты оценки эффективности заместителей министра за 2023 год. Из 31 критерия эффективности все выполнены на 100 с лишним процентов. Например, была поставлена задача до конца отчётного года довести охват молодёжи высшим образованием до 42 %. Выполнение составило 42,3 %, что в процентном соотношении составляет 101 %.

Другой пример: было намечено совершенствование 302 программ по направлению бакалавра — фактически совершенствованы 304 программы. Контроль исполнения поручений и задач обеспечивалось в единой системе исполнительской дисциплины «Ijro.gov.uz»1. По всем разработанным критериям заместители министра выполнили поставленные перед ними задачи.

Предположим, все поручения действительно в реальности выполнены так, как показано в таблицах, однако возникает ряд вполне обоснованных вопросов. Насколько эти разработанные показатели способствуют улучшению социально-экономической и культурно-просветительской жизни населения? На основе каких целей разработаны эти критерии эффективности? Насколько легитимна и обоснована оценка работы заместителей министров, тогда как по Конституции за эффективное функционирование ведомства по принципу единоначалия должен отвечать сам министр? Ведь из теории административного права известно, что министерская должность основывается на личной ответственности первого лица ведомства. Полагаем, ответы на эти весьма важные вопросы должно найти отечественное научное сообщество, особенно админи-стративисты-правоведы. На определенном уровне должен быть общественный контроль, следящий за исполнением достижения этих показателей. Ведь все осуществляемые меры, на которые расходуются средства налогоплательщиков и мобилизуются немалые силы, и которые амортизируются, должны отражаться на благосостоянии и благополучии народа. Государство выражает волю народа, служит его интересам. Государственные органы и должностные лица ответственны перед обществом и гражданами. Согласно ст. 14 Конституции Республики Узбекистан, государство осуществляет свою деятельность на принципах законности, социальной справедливости и солидарности в целях обеспечения благосостояния человека и устойчивого развития общества. Правительство не может выбирать себе своих «клиентов», во многом правильнее будет сказать, что оно несет ответственность за всех. Правительство оказывает прямые услуги, в которых нуждаются люди, и защищает наиболее уязвимые группы населения. Оно также оказывает услуги, которые людям, возможно, не нужны, но которые необходимы для блага всего общества [5]. Одной из таких услуг является создание возможности получения высшего образования (занятие творчеством, что является естественным правом каждого).

Если проанализировать статистические данные исходя из вышеперечисленных норм, то следует отметить, что публикация подобной статистической информации органами управления в сфере высшего образования заслуживает похвалы и в некоторой степени соответствует принципу открытости. Однако подобные критерии оценки вряд ли могут выявить измеримое положительное влияние в рассматриваемой сфере. Так, например, является ли достижением лично самого заместителя министра охват в 2023 году высшим образованием 42 % молодёжи? Ведь данный вопрос определяется правительственной квотой (хотя и этот подход является наследием советской эпохи), и приём дополнительных абитуриентов осуществляют сами вузы, если позволяет инфраструктура. Максимум, что может непосредственно заместитель министра — это требовать от вузов статистической отчётности о количестве принятых на первый курс студентов с разбивкой на мужской и женский пол.

Следующий критерий эффективности заместителя министра, указанный на сайте, — совершенствование 302 программ по направлению бакалавра. Фактически совершенствованы 304 программы, выполнение составило 100,6 %. Но, во-первых, совершенствование программ бакалавра — это прерогатива самого профессорско-преподавательского состава вуза, а во-вторых, если смотреть более индуктивно, данный вопрос решается на уровне вузовских советов, что и именуется академической свободой. Что конкретно и каким образом заместитель министра (и его служба) смогли усовершенствовать в 304 программах бакалавра? Здесь можно согласиться с утверждением Г. В. Атаманчука, что часто именно поведение и поступки людей, входящих в состав управляемых объектов, их терпеливость, смекалка, работоспособность и многое прочее обеспечивают успех того или иного дела, но его результаты нередко приписываются исключительно управляющим компонентам… особенно высокого уровня [1].

Вклад по результатам обеспечения исполнения поручений и задач в единой системе исполнительской дисциплины «Ijro. gov.uz» можно и не анализировать. Данная работа считается организационной работой, при которой исполняются как технические, так и другие методические поручения вышестоящих органов, поэтому здесь сложно оценить вклад работников министерства. Избыточность количественных показателей ведет к потере организационного доверия, фокусу сосредоточения внимания на краткосрочных, а не на долгосрочных целях организации, а также к подавлению инициатив, несоответствию между мотивацией сотрудников и стимулами, побуждающими их работать с максимальной отдачей [6]. Вот к чему могут привести вышеотмеченные сухие цифры.

Справедливости ради нужно отметить, что среди разработанных критериев оценки эффективности есть и те, которые при рациональной организации дел в долгосрочной перспективе могут положительно повлиять на социально-экономический и научно-технический рост общества. Одним из таких критериев можно назвать привлечение зарубежных преподавателей и профильных специалистов в учебный процесс вузов. Кстати, данное требование также выполнено на 100 %: в течение года было привлечено 650 преподавателей и специалистов из-за рубежа. Однако эффективность деятельности в этой области можно оценить только при изучении динамики роста успеваемости студентов и других показателей, сравнивая с прошлогодними и ранними данными.

Если привлечение зарубежных преподавателей и повышение охвата молодёжи высшим образованием ещё как-то можно рассмотреть в качестве полезных для общего блага критериев, то вопросы совершенствования программ бакалавра, обеспечение исполнения поручений через «Ijro.gov.uz» сложно отнести к этому ряду.

Контент-анализ. Анализ открытых данных, размещённых на сайте министерства, показывает, что информация сайта представлена в виде индикатора показателей деятельности региональных управлений министерства по итогам 2023 года в виде законов и подзаконных актов об открытости, также даны сведения о командировочных расходах руководства министерства, о расходах на приём гостей из-за рубежа, о составе закупочной комиссии министерства, об исполнении утвержденной сметы расходов министерства. Кроме того, даны сведения о недвижимом имуществе ведомства, сведения о юридических лицах, получивших разрешение на постройку студенческих общежитий на основе государственно-частного партнёрства, указаны адрес и геолокационное расположение ведомства1 и более тридцати разного вида сведений.

В целом, из вышесказанного можно сделать предварительные выводы о том, что приведенные данные, размещенные на сайте Министерства высшего образования, науки и инновации, выглядят формальными. На наш взгляд, очень много излишней второстепенной информации помимо предписанных законом сведений. Конечно, вопросы открытости в расходах бюджетных средств важны, однако вместе с тем немаловажны и критерии эффективности деятельности министерства во взаимоотношениях с вузами. Так, возможно было бы весьма эффективным давать информацию о результатах координационной деятельности, о мерах по методическому руководству образовательными учреждениями, о результатах обеспечения внедрения в образовательно-воспитательный процесс прогрессивных форм обучения, новых педагогических технологий, технических и информационных средств обучения или же о результатах организации подготовки и публикации учебной ли-тературы2, которые закреплены за данным ведомством на законном уровне.

Контент-анализ индикаторов целевых показателей деятельности региональных управлений министерства по итогам 2023 года показывает, что только 6 из заранее запланированных мероприятий косвенно могут относиться к образовательному процессу, улучшению научного потенциала профессорско-преподавательского состава и повышению эрудированности и инициативности студентов. Так, помимо них приведены сведения о посадке декоративных и фруктовых деревьев, а также саженцев на территории образовательных учреждении в рамках проекта «Яшил макон» («Зелёный край»), другой показатель характеризует установление на территориях образовательных учреждении источников альтернативной энергии, приводятся сведения о количестве членов молодёжных академий. Полагаем, что основная причина такого отвлечения от основной функции кроется в изобилии подзаконного регулирования. Так, при визуальном анализе информационного портала законодательства Республики Узбекистан LexUz по запросу «высшее образование» в целом был выявлен 131 подзаконный акт. При условии, что даже если половина из них косвенно будет относиться к высшему образованию, то уже можно заметить достаточную загрузку ведомства.

Тем не менее следует отметить, что вышеперечисленные меры и показатели по своей сути весьма положительные, и отрадно, что принимаются меры по переходу на альтернативную энергию, растёт количество деревьев и сторонников молодёжной академии. Вместе с тем это всё косвенные вопросы органа государственного управления в сфере высшего образования, что, на наш взгляд, противоречит принципу признания приоритетности образование (ст. 4 закона «Об образовании»). Показатели эффективности региональных подразделений должны исходить из тех индикаторов, которые могли бы усилить научно-технический и интеллектуальный потенциал страны. Так, на идеологическом уровне вопросы поощрения образования и их нормативное регулирование расписаны в Конституции и законах, соответственно. Более того, постановлением Правительства определены соответствующие нынешним реалиям и потребностям критерии оценки эффективности в области высшего образования. Так, заслуживающими особого внимания среди этих показателей, являются защита научной диссертации и проведения лекционных занятий в ТОП-1000 университетах мира, цитирование научных работ профессорско-преподавательского состава в международных показателях, объем полученных грантов1 и другие. Однако, как выяснилось, уполномоченный орган в области высшего образования и его региональные подразделения озабочены косвенными вопросами. Возникает вопрос, как орган государственного управления может действовать эффективно, результативно, и в то же время реализовывать потребности и требования общества в целом. Этот процесс требует определить тип организации, людей там работающих и их программы, что кажется очевидным, но на практике весьма трудно достигаемым [5]. Трудности продолжают подавлять инициативу и творчество в управленческих процессах [1]. К слову, в повышении эффективности государственного управления каждый его элемент должен оказать направляющее воздействие на остальные органы как на единый организм, в противном случае, из-за дублирования функций друг друга и чрезмерного расширения управленческого аппарата, оно запросто может парализовать себя, что в итоге может привести к нарушению обратной связи с населением. Так, за выполнением требований трудовых норм в органах управления должно строго следить Министерство занятости и трудовых отношений, за выполнением экономного расхода средств внутри управленческой системы — Министерство финансов и так далее [7]. Следовательно, за установкой энергосберегающих устройств и высадкой саженцев должны следить Министерство энергетики и Министерство экологии соответственно. Эти вопросы не являются и не должны быть прямыми задачами Минвуза, и в системе государственного управления каждый его элемент должен заниматься своим делом. Базовой моделью измерения результатов эффективности науки и технологий является подход «затраты-выпуск» (input-output), представленный в Руководстве Фраскати (The Frascati Manual), где под затратами понимаются инвестиции, необходимые для проведения НИОКР (финансовые и человеческие), а под выпуском — результаты деятельности, оказывающей общественно значимый эффект (патент, статья, экспорт высокотехнологичной продукции)1.

К тому же действует Закон Республики Узбекистан «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления», где имеются предписания с полным перечнем подлежащей к открытию информации, в числе которой и сведения об основных показателях, в том числе социально-экономического развития, характеризующих состояние отрасли... относящейся к сфере деятельности органов государственной власти и управления, и динамике ее развития2. Указанная норма подразумевает информацию об основных показателях социально-экономического развития отрасли, в данном случае должны быть обнародованы показатели (успехи) в высшем образовании. Здесь показатели о посевах декоративных и фруктовых деревьев, саженцев, или показатели по установке альтернативных источников энергии, а также увеличении количества членов молодёжной академии, при всём уважении, на наш взгляд, не могут отражать прогресс в высшем образовании. Государственные органы имеют уникальную возможность повлиять на жизнь тех, для кого они предоставляют программы и услуги на всех уровнях… а также комиссии, советы, органы власти и другие агентства, чья миссия заключается в служении обществу, отмечает Катрин Иммордино, видный специалист США по вопросам эффективного государственного управления [5].

Контент-анализ полномочий публичного органа управления в сфере высшего образования показывает, что суть полномочий этого органа всё ещё остаётся сугубо формальным, больше контрольным и менее содействующим, что, вероятно, объясняется социалистическим наследием в манере управления не только в сфере высшего образования. Так, в полномочиях анализируемого органа чаще встречаются такие глаголы, как «утверждает», «контролирует», «обеспечивает», «устанавливает», «разрабатывает», что по своему характеру присуще командно-административному подходу. Практически отсутствуют глаголы «содействует», «поощряет», «стимулирует», «направляет» и другие.

Нормативный анализ. Имеются такие полномочия, над которыми следует поразмыслить: постепенно передавать самим вузам и затем проверять мониторинг исполнения этих полномочий вузами с оказанием, при необходимости, нужной поддержки. Например, следует подумать о том, как рационально и поэтапно передать вопрос о разработке, утверждении и реализации отраслевых государственных программ вузам и/или субъектам ННО (негосударственные некоммерческие организации) в области высшего образования. Также в современных условиях, когда происходит наплыв зарубежных вузов, в обществе имеется потребность не в осуществлении контроля за исполнением образовательными организациями требований государственных образовательных стандартов, а, скорее, содействия. Особенно старейшим государственным вузам, дабы они смогли «выжить» во все усиливающейся конкурентной среде. Полномочия публичного органа управления по обеспечению разработки и утверждения государственных образовательных стандартов и государственных образовательных требований, судя по формулировке, обеспечиваются командно-повелительным путём. Из личного опыта и ежегодного наблюдения известно, что каждый год из Минвуза поступает поручение по разработке образовательных стандартов и требований, к чему ответственные лица также относятся как к очередной рутинной формальности и незначительным «обновлениям», добавляя трендовые слова, такие как цифровизация, модернизация, дис-танционность и т. д. и отправляют обратно в Минвуз. Однако это не есть эффективная деятельность!

В идеале задачей публичного органа должна быть тщательная, научно обоснованная разработка вопроса с проведением научных конференций с участием ведущих специалистов, экспертов и практиков в соответствующих областях. Проведение опроса среди потребителей кадров (в публичной и частных сферах), привлечение общественности, изучение зарубежного опыта, должны учитывать потребности общества, не забывая о долгосрочных планах страны в данной области. Предположительно, вот так должен происходить процесс «обеспечения разработки и утверждения государственных образовательных стандартов и государственных образовательных требований». Всё это, конечно, требует строгого соблюдения принципа «меритократии»1, однако это уже предмет другого исследования. В долгосрочном плане условно можно рассматривать следующие примерные критерии:

• —    повышение мировой конкурентоспособности отечественных вузов;

• —    повышение привлекательности вузов для зарубежной профессуры и абитуриентов;

• —    усиление исследовательского потенциала вузов;

• —    создание возможности для капитализации результатов исследовании вузов;

• —    стимулирование создания научных хабов на базе отечественных вузов;

• —    усиление доступности качественного высшего образования для населения;

— повышение студент-ориентированно-сти вузов и другие.

Органы публичного управления, задаваясь вопросами о реализации критериев эффективности, должны отталкиваться и исходить из этих фундаментальных критериев.

Учитывая конституционную норму о праве на академическую свободу, самоуправление, свободу исследований и преподавания, вопросы об установлении порядка оценки знаний, умений и навыков обучающихся должны определяться на вузовских уровнях. Оптимистично надеемся, что обновлённая Конституция Республики Узбекистан, вступившая в силу недавно, ещё продемонстрирует свои положительные плоды.

Среди полномочий публичного органа имеется и вопрос об установлении перечня профессий... и направлений образования бакалавриата и специальностей магистратуры высшего образования, а также области знаний и области образования. Однако как и насколько успешно это осуществляется, тоже освещается редко, несмотря на то, что существует соответствующая правовая норма, обязывающая эти действия. К тому же рациональный порядок и прозрачный алгоритм действий по обеспечению внедрения в образовательно-воспитательный процесс прогрессивных форм обучения, новых педагогических технологий, технических и информационных средств обучения со стороны публичного органа также остаются абстрактными. На практике каждый вуз, а если ещё точнее — каждый преподаватель самостоятельно вырабатывают прогрессивные формы обучения, новые педагогические технологии, что базируется на опыте, накапливаемом годами. Публичному органу было бы уместно организовать стажировки и курсы повышения квалификации с привлечением передовых отечественных и зарубежных специалистов для эффективной организации и реализации данного полномочия. Либо задачей органа управления должно быть выделение финансирования вузам, чтобы каждый вуз по своей специальности организовывал подобные курсы, в результате чего действительно можно было бы ожидать полноценного воплощения в жизнь полномочия закона «внедрения в образовательно-воспитательный процесс прогрессивных форм обучения, новых педагогических технологий, технических и информационных средств».

Какие меры, направленные на повышение качества профессиональной подготовки кадров в образовательных организациях, были реализованы, какое содействие со стороны публичного органа оказано не совсем ясно и измеримо: соответствующая информация на официальном сайте отсутствует. Изучение интернет-сайта данного органа показало, что ни одного квартального, годового или другого отчёта о проделанной работе за предыдущий год, не выложено. На наш взгляд, сведения о расходах по организации встречи зарубежных гостей или установка приборов альтернативной энергетики не могут демонстрировать уровень реализации законно установленных полномочий данного ведомства, это и есть большая преграда на пути развития высшего образования страны!

К тому же, в условиях построения Нового Узбекистана с обновленной Конституцией Республики Узбекистан следует поразмыслить над передачей права самостоятельного избрания руководителей вузов самим вузовским советам. Полномочия Минвуза о внесении в Кабинет Министров предложения о назначении ректоров государственных высших образовательных учреждений делает взаимосвязь руководства вузов с профессорско-преподавательским коллективом более слабой, и этот фактор порой служит как административно-командная составляющая в академической структуре, где, по сути, должна быть академическая свобода, творческое разнообразие и больше свободы слова. Этот вопрос, может быть, имеет косвенную взаимосвязь с вопросами эффективности публичного ведомства в сфере высшего образования, но такие организационные преобразования в среднесрочной перспективе могут дать положительные результаты деятельности вузов в виде увеличения капитала вузов, качества образования и практико-ориен-тированности выпускаемых кадров. Ведь избираемое руководство вузов будет подотчётно только перед профессорско-преподавательским составом.

Эффективность Минвуза также можно оценить по объёму оказанного содействия отечественным вузам в поиске, переговорах и организации научных форумов с участием международно-признанных вузов, научных центров, в установлении с ними контактов, в нахождении грантов и т. д.

В целом полномочия публичного органа в сфере высшего образования нуждаются в пересмотре, в результате которого и орган управления разгрузится, и вузы получат больше подвижности. Всё это связано с коренными правовыми реформами в области высшего образования.

Соблюдение законности придает государственному управлению определенную целенаправленность и упорядоченность, тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались (сиюминутной экономической выгодой, стремлением решить проблему, необходимостью удовлетворения чьих-то интересов и т. д.), с точки зрения общества и самого государственного управления не могут признаваться эффективными во всех случаях, когда орган или должностное лицо стоят перед выбором — нарушить закон во имя групповых либо временных интересов, или наоборот, поступиться ими ради утверждения закона [1].

Согласно подп. «а» п. 2 Указа Президента Республики Узбекистан «О дополнительных мерах по обеспечению открытости деятельности государственных органов и организаций, а также эффективной реализации общественного контроля» государственные органы ежегодно до 1 марта размещают отчеты о своей деятельности на своих официальных веб-сайтах1, а к таким отчетам можно отнести следующую открытую информацию:

• —    как реализовалась (реализуется) ориентация деятельности Минвуза на служение гражданину на основе принципа«го-сударство — на службе народа»;

• —    как идёт процесс внедрения порядка самостоятельного установления высшими образовательными учреждениями параметров приема на учебу на платно-контрактной основе;

• —    получены ли какие-либо результаты по предоставленным государственным высшим образовательным учреждениям академической и финансовой самостоятельности, в том числе налаживание практики самостоятельного установления ими оплаты труда, определения количества работников, стоимости обучения на платно-контрактной основе и формы образования;

— определились ли конкретные права и полномочия государственных высших образовательных учреждений?2

Эти обозначенные цели пока находятся в статусе ожидания. Полагаем, чтобы придать вузам больше самостоятельности для создания соответствующей системы, подобные меры давно нужно было запускать. Тридцатилетний накопленный опыт независимости страны показал и доказал, что императивными административно-командными мерами невозможно достичь значительных и продолжительных успехов в высшем образовании. Следовательно, для Узбекистана настало время перейти от административно-надзорного и субординационного подхода в управлении к мониторинговому и координационному подходу, что соответствует идее служения народу. В связи с этим полагаем необходимым разработать стабильные критерии оценки эффективности деятельности государственного органа управления в сфере высшего образования и рассмотреть возможность их отражения в законе «Об образовании», что придало бы им устойчивый характер. При этом следует признать, что быть эффективным сложно, это известно тем, кто работает в больших организациях, особенно в государственных структурах, которые иногда повторяют функции друг друга при наименьшей самостоятельности и различных ограничениях [8]. Вместе с тем, как утверждает известный русский ученый Ю. А. Тихомиров, «уроки истории и современный опыт учат: от эффективного правового обеспечения управления во многом зависят результаты управленческой деятельности, следовательно, и развития экономики и социальной сферы» [9]. Необходимость соответствия высшего образования потребностям и ожиданиям общества не вызывает сомнений. Более того, потребности общества и экономики можно условно разделить на текущие (в краткосрочном временном периоде 1–3 года) и перспективные (5–10 лет). И в настоящих условиях все увеличивающихся темпов научно-технического прогресса и инновационного развития перспективная составляющая высшего образования должна превышать текущую [10], что должно быть «священной» задачей органа публичного управления в сфере высшего образования.

Сравнительный анализ . В качестве сравнения можно привести практику организации сайта Министерства образования США, на котором чётко и ясно изложена цель ведомства — способствовать успеваемости учащихся и их подготовке к глобальной конкурентоспособности путем повышения качества образования и обеспечения равного доступа к нему¹. Полагаем, данная формулировка цели кратка и ясна по сравнению с той, где предписывается проведение в жизнь единой политики в области образования и т. д. Ведь сама политика при любых обстоятельствах будет вестись, вопрос в том, как она будет осуществляться?! В этом, конечно, цель западного общества выглядит точнее. Хотя следует признать, что американская практика не может быть успешным примером для Узбекистана в вопросах управления высшим образованием. Очень много системных, мировоззренческих и ресурсных различий между странами. Тем не менее, изучение опыта этой страны как одного из примеров мировой практики должно быть весьма полезным.

Следует отметить, что такая сравнительно передовая центральноазиатская страна, как Казахстан, также в нормах закона «Об образовании» всё ещё имеет подход, присущий социалистической правовой системе: в статье 5-3 установлено, что уполномоченный орган в области науки и высшего образования формирует и реализует единую государственную политику в области высшего и послевузовского образования, осуществляет межотраслевую координацию, разрабатывает и реализует международные программы в области высшего и послевузовского образования и науки2. Хотя такая формулировка и демонстрирует большую компетентность по сравнению с отечественным органом управления, который, согласно п. 1 ч. 2 ст. 26, всего лишь реализует единую государственную политику в области об-разования3. Эти вопросы также имеют значение в вопросах эффективности деятельности публичного органа и сферы в целом.

Выводы

Резюмируя проанализированные материалы и теоретические суждения экспертов можно сформулировать нижеследующие выводы и рекомендации.

Слабая разработанность правового регулирования оценки эффективности деятельности публичного органа в сфере высшего образования и сохраняющийся классический подход к организации дел в этой области являются одним из основных камней преткновения. Продолжение деятельности публичного органа в положении status quo в перспективе будет создавать системные помехи и барьеры в реализации норм обновлённой Конституции Республики Узбекистан. В связи с этим рекомендуется рассмотреть возможность предпринять следующие организационно-правовые меры.

Во-первых, касательно отечественной практики деятельности публичного органа, ответственного за высшее образование: в результате проведенного анализа размещённых на сайте данного органа сведений можно отметить его излишнюю озабоченность косвенными вопросами. Подчёркивая достаточную совершенность основных норм права, регулирующих высшее образование, нужно отметить недостаточную совершенность некоторых материальных и отсутствие чётких процессуальных моментов реализации норм права на практике. Полагаем, это связано с недостаточностью высококвалифицированных кадров с системным мышлением, имеющих собственное видение и отличающихся принципиальностью, что требует претворения в жизнь принципов меритократии, прописанных в нормах права.

Во-вторых, изобилие подзаконного регулирования высшего образования также может сформировать определенный уровень отклонения от норм законов и создает дополнительную нагрузку органам управления, как было выявлено при анализе сайта и подзаконных предписаний касательно высшего образования, что требует если не сократить количество подзаконных актов в иерархии нормативно-правовых актов, то серьёзно задуматься о более рациональном конструировании их содержания в смысловой увязке с нормами конституции и законов.

В-третьих, следует разработать законопроект о дополнениях и изменениях в Закон Республики Узбекистан «Об образовании» об основных показателях эффективности деятельности публичного органа, курирующего высшее образование с разбивкой на долгосрочную (10 лет и более), среднесрочную (5–10 лет) и краткосрочную (1–5 лет) перспективу, делая основной упор на повышении мировой конкурентоспособности отечественных вузов, повышении привлекательности вузов для зарубежной профессуры и абитуриентов, усилении наряду с образовательной составляющей исследовательского потенциала вузов с созданием возможности для капитализации результатов исследований, стимулировании создания научных хабов на базе отечественных вузов, усилении доступности качественного высшего образования для населения, повышении студенто-ориентированности вузов путём повышения вузоориентиро-ванности деятельности Минвуза. Данный подход позволит обеспечить практическую реализацию благородного принципа «не народ должен служить государственным органам, а государственные органы должны служить народу».