Некоторые вопросы практико-правового регулирования государственного управления в сфере земельных отношений: разграничение полномочий

П роблемы государственного управления, его сущности и содержания являются одними из центральных в юридической науке, поскольку дают ключ к пониманию деятельности государства и механизмов осуществления государственной власти. Земельные ресурсы обладают исключительной значимостью для государственного устройства, поскольку представляют фундаментальную ценность для социума, выступая изначальным генератором материальных благ. При этом земля, составляя базис человеческого существования и деятельности, проявляется в правовом поле через тройственную природу: как природный феномен, естественный ресурс и недвижимый актив в форме земельного участка. Такая многоаспектность предопределяет специфику нормативного регулирования земельных взаимоотношений с акцентом на признании первичности экологической составляющей земли. Подобная ситуация спровоцировала формирование бинарной структуры земельной функции государства, охватывающей эксплуатационное и природоохранное направления. Таким образом, земельная функция представляет собой многогранное проявление активности современной российской государственности, что определяет востребованность проведённого научного изыскания и его значение для теоретического осмысления и практического применения.

Как справедливо отметил на рабочей встрече с главой Республики Ингушетия 15 августа 2023 года Президент России В.В. Путин, «…по нарушениям в сфере землепользования – это отголоски того, что еще было раньше связано с нарушением соответствующих норм и интересов людей. В конечном итоге все это сказывается [на малоземелье]…» [10]. Разделяя позицию Главы государства, необходимо подчер- кнуть, что исторически сформировавшаяся в регионе модель земельных отношений прошла через серию радикальных преобразований – от архаичных форм коллективного владения через советскую коллективизацию к современным рыночным институтам. Каждая фаза указанных метаморфоз генерировала специфические противоречия и столкновения интересов, не получившие надлежащего разрешения. Одновременно с этим недостаточная разработанность механизмов земельного учёта и регистрации в предшествующие периоды привела к ситуации неопределённости или оспариваемости границ многих участков, что породило системный комплекс затруднений при юридическом оформлении правомочий собственности и землепользования.

Согласно докладу за 2024 год об осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) федерального государственного контроля (надзора), усматривается следующее (см. Таблицу 1).

Таким образом, прослеживается, подтверждаемая статистикой, потребность в проведении исследования мероприятий в области земельных отношений, земельного контроля (надзора) и разграничения полномочий в данной сфере.

Вместе с тем согласно отчету Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) от 26 декабря 2024 года [4] за данный период территориальными управлениями Россельхознадзора проведено 60 тыс. контрольных (надзорных) мероприятий в отношении земель сельскохозяйственного значения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [11]. Обследованию подверглись семь с

Таблица 1

Количество правонарушений, зафиксированных Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестром) в сфере земельных отношений за период 2024 года

Наименование показателей	Показатель
Количество нарушения обязательных требований (по каждому факту нарушения) – всего, в том числе выявленных в рамках контрольных (надзорных) мероприятий	120531
Количество фактов неисполнения предписания контрольного (надзорного) органа	1664
Количество выявленных фактов нарушения обязательных требований, по которым возбуждены дела об административных правонарушениях	3408
Количество контрольных (надзорных) мероприятий, по итогам которых по фактам выявленных нарушений назначены административные наказания	1325
Количество административных наказаний, назначенных по итогам контрольных (надзорных) мероприятий, специальных режимов государственного контроля (надзора) (предупреждение / административный штраф)	999/568
Таким образом, прослеживается, подтверждаемая статистикой, потребность в проведении исследования мероприятий по земельному контролю (надзору)

Источник: составлено авторами на основе [2].

половиной миллионов гектаров, при этом нарушения нормативных предписаний зафиксированы на площади свыше двух миллионов гектаров. Критическая ситуация заключается в том, что подавляющее большинство проблемных территорий оказалось выведено из продуктивного сельскохозяйственного оборота. Дополнительно установлены случаи деградации плодородного почвенного горизонта и загрязнения угодий отходами животноводческих комплексов на трёх тысячах участков. Выявлено более полутора тысяч незаконных мест размещения отходов общей площадью около девятисот гектаров, при этом за отчётный период удалось ликвидировать немногим более 60 % таких объектов. Санкционное воздействие выразилось в наложении административных взысканий на сумму 91 млн руб., фактически поступившие средства составили менее половины от назначенных штрафов с учётом задолженностей прошлых лет.

Таким образом, актуальность проводимых научных изысканий в достаточной степени обоснована, сохраняет устойчивый исследовательский интерес и практическую востребованность в правоприменительной среде. Необходимость подобных изысканий продиктована фундаментальной ролью рационального государственного распоряжения земельным фондом для социально-экономической динамики страны, а также существованием комплекса институциональных затруднений, нуждающихся в теоретическом переосмыслении и практическом преодолении. Современная повестка выдвигает на первый план задачи модернизации организационно-правовой инфраструктуры регулирования взаимодействий в сфере земельных отношений, рациональной координации властных компетенций по вертикали управления, усиления результативности государственного контроля в земельной сфере и элиминации бюрократических препятствий. Параллельно происходящая цифровая трансформация административных процессов, эволюция земельного правового поля и императив достижения гармонии между общественными запросами и частными интересами в области использования земель актуализируют потребность в критическом переосмыслении действующей архитектуры государственных институтов управления земельными активами с последующей разработкой концептуальных рекомендаций по оптимизации.

Распределение властных компетенций в области земельного регулирования является критически важным и многогранным элементом структуры государственного управления. Данная сфера в России находится под юрисдикцией Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) идополнительных нормативно-правовых документов, получая дальнейшее развитие через судебные интерпретации. Однако продолжают сохраняться коллизии в вопросах распределения этих компетенций между центральными и субъектными органами управления, несмотря на установленные в Конституции РФ принципы. Анализ правоприменительной практики и доктринальных концепций свидетельствует о том, что механизм совместной юрисдикции потенциально может выступать средством формального признания фактически сложившихся взаимоотношений и отражать конституционную архитектуру российской государственности.

Конституция РФ, в частности ч. 3 ст. 72, определяет земельные вопросы как предмет совместного ведения России и её субъектов [6].

Как отмечают М.Ш. Кадимова, С.Г. Агабалаев, центральные органы власти обладают возможностью делегирования ряда компетенций как федеральным исполнительным структурам, так и органам власти субъектов федерации [5]. В.Ю. Красильникова федеральный уровень управления характеризует формированием законодательной базы и выработкой государственной стратегии в области земельных отношений, в свою очередь, региональный уровень предполагает создание и осуществление программных мероприятий по оптимальному использованию земельных ресурсов, включая мониторинг их реализации [7].

В соответствии с положениями ст. 71 Конституции РФ сфера гражданско-правового регулирования отнесена к компетенции исключительно федеральных органов власти, в то время как согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ регламентация земельных отношений осуществляется в рамках совместной компетенции Российской Федерации и регионов. ЗК РФ устанавливает в отношении земельных участков следующий комплекс правомочий: владение, пользование и распоряжение [3]. При этом существенное значение имеет обстоятельство, что данная область общественных отношений подлежит регулированию нормами гражданского права за исключением специально предусмотренных случаев.

Проблематика распределения компетенций между органами государственной власти в области земельно-правовых отношений представляет собой актуальную теоретическую и прикладную задачу, что обусловлено отсутствием универсального подхода к трактовке категории «совместная компетенция». В.Е. Чиркин указывает, что при создании Конституции РФ была принята малоэффективная модель разделения предметов ведения, о чем свидетельствует значительный массив подзаконных нормативных актов, детализирующих и развивающих конституционные положения [15].

Разделяя позицию И.Н. Кузнецова, следует признать, что ключевым вызовом для системы государственного управления является достижение оптимального равновесия между двумя противоположными тенденциями: с одной стороны – непрерывное стремление федерального центра к концентрации и расширению властных полномочий, с другой – устойчивое желание субъектов Федерации усилить свою автономию и расширить пространство самостоятельных решений [8].

Как отмечает Н.Г. Нарышева, принадлежность конкретного земельного участка к одному из перечисленных объектов земельных отношений влечет распространение в отношении него дифференцированных правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу соответствующих объектов земельных отношений [9].

Рассматривая законодательное регулирование разграничения полномочий в сфере земельных отношений, возможно резюмировать следующие актуальные вопросы (см. Таблицу 2).

Таблица 2

Проблемный аспект	Нормативное основание	Сущность
Дублирование полномочий разных уровней власти	ст. 9, 10, 11 ЗК РФ; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14]	Полномочия по распоряжению землями на межселенных территориях могут пересекаться между муниципальными районами и субъектами РФ. Нечеткое разграничение при предоставлении участков для государственных и муниципальных нужд
Неопределенность при управлении неразграниченными землями	п. 10 ст. 3, ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [12]	До завершения разграничения государственной собственности (процесс затянулся более чем на 20 лет) остаются земли с неопределенным правовым режимом. Неясно, кто управляет участками до разграничения
Размытость полномочий по земельному контролю	ст. 71-72 ЗК РФ; Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [13]	Федеральный земельный надзор (Росреестр) и региональный контроль дублируют друг друга. Непонятно, кто проверяет нарушения на землях разных категорий
Отсутствие механизма разрешения споров о полномочиях	ЗК РФ (пробел в регулировании)	При возникновении спора между уровнями власти о принадлежности полномочий нет досудебного механизма разрешения. Все споры идут в суд, что затягивает процесс
Несогласованность земельного и градостроительного законодательства	ст. 11.9, 30-33 ЗК РФ; ст. 30-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) [1]	Полномочия по установлению территориальных зон (ГрК РФ) и разрешенного использования земель (ЗК РФ) пересекаются и противоречат друг другу

Источник: составлено авторами на основе законодательных документов.

Анализ актуальных вопросов правового регулирования разграничения полномочий в сфере земельных отношений по состоянию на сентябрь 2025 года

Для преодоления обозначенных проблемных аспектов целесообразно рассмотреть комплекс нормативных корректировок, направленных на устранение системных противоречий в регулировании земельных отношений.

Так, в целях решения вопроса дублирования полномочий различных уровней власти в ст. 9-11 ЗК РФ предлагается внести дополнения, устанавливающие исчерпывающий перечень полномочий каждого уровня власти по принципу «одна земля – один распорядитель». Так, муниципальные районы распоряжаются межселенными территориями только при отсутствии государственного или регионального интереса, который должен быть определен через утверждаемый Правительством РФ перечень случаев.

Кроме того, закономерным представляется дополнение ЗК РФ новой статьей 11.1 «Разрешение споров о разграничении полномочий», предусматривающей создание «Согласительных комиссий при Росреестре» с участием представителей всех уровней власти и обязательным досудебным порядком урегулирования в течение 30 дней.

Что касается правовой неопределенности статуса земель с неразграниченной формой собственности, перспективным направлением видится корректировка Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», а именно: ст. 3.1 указанного федерального закона может быть дополнена положением о временных границах процесса разграничения собственности с установлением конкретной финальной даты (к примеру, 1 января 2029 года).

Одновременно с этим предлагается закрепить правовую презумпцию автоматического перехода не-разграниченных к указанному моменту земель в региональную собственность по территориальному признаку. До наступления установленного срока временное управление такими территориями должно осуществляться региональными исполнительными структурами, при этом распорядительные действия потребуют предварительного согласования с территориальными подразделениями регистрационной службы, что обеспечит баланс интересов и контроль законности принимаемых решений.

В части государственного контроля требуется четкое разграничение компетенции. Так, внесение в ст. 8.2 (земельный надзор) положения о том, что федеральный контроль осуществляется только в отношении земель федеральной собственности и особо охраняемых территорий федерального значения, а также при межрегиональных нарушениях, позволит корректно разграничить сферы влияния. Отметим, что все остальные случаи должны будут относиться к региональному контролю, соответственно, с предусмотренным механизмом передачи полномочий субъектам федерации, готовым их осуществлять.

Рассматривая вопрос гармонизации земельного и градостроительного законодательства, в ст. 30-33 ГрК РФ необходимо внести положения о приоритете градостроительного зонирования над земельным при условии прохождения процедуры публичных слушаний. Одновременно с этим ст. 11.9 ЗК РФ дополнить нормой о том, что изменение разрешенного использования земельного участка автоматически влечет необходимость приведения в соответствие градостроительной документации в течение 90 дней, а до этого момента действует градостроительный режим.

Кроме выше предложенных изменений целесообразно рассмотреть вопрос создания при Правительстве РФ Федеральной службы по координации земельных отношений (Росземкоординация) путем реорганизации части функций Росреестра. Новое ведомство должно получить полномочия по методическому руководству всеми уровнями власти в земельной сфере, утверждению типовых административных регламентов, ведению единого реестра споров о полномочиях и координации межведомственного взаимодействия между органами земельного и градостроительного контроля. Закономерно, что создание такой службы потребует издания указа Президента РФ и принятия постановления Правительства РФ об утверждении положения о новом ведомстве. Альтернативным вариантом может быть создание координационного совета при уже существующем Росреестре с наделением его контрольно-координирующими функциями через изменение положения о Росреестре постановлением Правительства РФ, что проще с точки зрения бюрократических процедур, но менее эффективно для решения межведомственных противоречий.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сформулировать вывод, что современная система разграничения полномочий в сфере государственного управления земельными отношениями в Российской Федерации характеризуется наличием существенных системных противоречий и требует комплексного реформирования. Анализ нормативной базы и правоприменительной практики выявил некоторые ключевые проблемные аспекты: дублирование полномочий различных уровней власти; правовую неопределенность статуса земель с неразгра-ниченной собственностью; размытость компетенции контрольно-надзорных органов; отсутствие эффективных механизмов разрешения споров между уровнями публичной власти; несогласованность земельного и градостроительного законодательства. Статистические данные Росреестра и Россельхознадзора, свидетельствуя о выявлении более ста двадцати тысяч нарушений обязательных требований и необходимости обследования миллионов гектаров земель сельскохозяйственного назначения, подчеркивают актуальность проведенных научных изысканий.

Предложенный авторами комплекс мер по совершенствованию законодательства направлен на устранение выявленных недостатков через внесение целевых изменений в ЗК РФ, ГрК РФ и специальные федеральные законы. Ключевыми направлениями реформирования должно стать:

• •    закрепление принципа единоличного распорядителя;

• •    установление четких временных рамок завершения процесса разграничения государственной собственности на землю;

• •    создание досудебных механизмов урегулирования компетенционных споров через согласительные комиссии;

• •    разграничениесферфедерального ирегиональ-ного земельного контроля по объектному принципу;

• •    обеспечение приоритета градостроительного зонирования при соблюдении процедур общественного участия.

Институциональным решением видится создание специализированного координационного органа федерального уровня, обеспечивающего методическое руководство и согласование действий всех участников земельных отношений, что позволит преодолеть межведомственную разобщенность и повысить эффективность государственного управления земельными ресурсами в интересах устойчивого социально-экономического развития страны.