Некоторые вопросы применения представления прокурора как средства пресечения нарушений природоохранного законодательства

DOI:

Экологическая безопасность является одним из основных условий достойного существования и успешного развития общества. Об исключительности права на благоприятную окружающую среду свидетельствует его закрепление в ст. 42 Конституции России. Реальность обеспечения данного права в первую очередь зависит от согласованных действий различных органов государственной власти.

Важнейшую роль в системе указанных мероприятий играет надзорная деятельность прокуратуры. Так, в 2016 г. в Саратовской области за указанный период установлено 2 233 нарушения. Для устранения противоправных деяний и предотвращения их совершения надзорные органы применяют комплекс мер пресекательного, карательного и профилактического характера.

Наиболее распространенным актом прокурорского реагирования по числу случаев использования в данной сфере является представление об устранении нарушений закона (далее – представление). За 2016 г. в Саратовской области прокуроры 869 раз 1 использовали полномочия по внесению представлений об устранении нарушений законодательства по охране окружающей среды и природопользования.

Результатом данной практики явилось снижение числа нарушений закона, выявленных органами прокуратуры Саратовской области за 2016 г. на 31 % в сравнении с 2015 годом.

Таким образом, внесение представления является одним из действенных способов укрепления законности в области охраны окружающей среды и природопользования.

Основания применения представления

Полномочие по применению указанного акта прокурорского реагирования предусмотрено ст. 24, 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [12]. Из анализа данных норм можно сделать вывод о том, что представление обладает всеми признаками акта применения права: используется по результатам разрешения определенной правовой ситуации, заключает в себе вла- стное веление, издается в определенной форме [2, с. 254–255; 5, с. 164; 6, с. 378–380].

Основанием для внесения представления является нарушение закона. Правовые последствия – возникновение у адресата представления следующих обязанностей: а) рассмотреть его; б) принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; в) проинформировать прокурора; г) нести ответственность в случае неисполнения требований прокурора, объективированных в указанном акте.

Применение указанного акта реагирования нередко сопровождает ряд проблемных вопросов. Один из них – ограниченность правовых оснований для его внесения, которыми могут служить лишь факты нарушений закона. Вместе с тем органы, наделенные властными полномочиями, вправе издавать нормативные акты в пределах своей компетенции, необходимость которых прямо не установлена в законе. Среди подобных актов следует отметить: указы Президента РФ «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» [10], «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» [11], постановления Правительства РФ «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» [8], «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» [9] и другие.

Издание данных нормативных актов прямо не предусмотрено ни одним законом. При этом сложно переоценить важность вопросов, которые регулируются ими. Неисполнение требований указанных актов ставит под угрозу нормальное состояние природных ресурсов, что может неблагоприятно отразиться на экологической обстановке в стране.

В случае их нарушения прокурор лишен права внести представление, так как данные нормативные акты не являются законами и не изданы по прямому указанию, содержащемуся в каком-либо законе.

Вместе с тем одной из целей деятельности прокуратуры, как следует из ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», является укрепление законности. Понятия законности и близкого ему правопорядка связаны с соблюдением

Представление прокурора как средство пресечения нарушений природоохранного законодательства действующих правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах [1, с. 329– 330, 335–336; 4, с. 302–307; 7, с. 116–118].

Внесение представления является для прокурора универсальным способом требовать от уполномоченного лица или органа прекратить действия, нарушающие действующее законодательство [3, с. 165]. Иные меры реагирования пресекательного характера (внесение протеста, требования об изменении нормативного правового акта) могут применяться лишь в отношении противоправных деяний, объективированных в виде правовых актов.

В связи с данным пробелом правового регулирования прокурор лишен возможности в полной мере выполнить задачи, установленные для него законом, по причине отсутствия возможности требовать от поднадзорных органов и должностных лиц прекращения нарушений подзаконных нормативных актов.

Учитывая вышеизложенное, имеется объективная необходимость дополнения ст. 1, 22, 24, 28 ФЗ «О прокуратуре» положением о возможности внесения прокурором представления в связи с нарушениями не только законов, но и других нормативных правовых актов.

Выводы

Таким образом, внесение представления является одной из эффективных мер по пресечению и профилактике нарушений природоохранного законодательства.

Однако повышению результативности использования полномочия по внесению представлений должно способствовать расширение круга его оснований путем дополнения указанием на подзаконные нормативные акты.