Некоторые вопросы прокурорского надзора в сфере экологии

Вопросам природопользования и охраны окружающей среды недостаточно уделяется внимание прокурорскому надзору как одному из важнейших звеньев в государственной системе осуществляющих функции надзорного ведомства за своевременным и точным исполнением экологического законодательства. На эту проблему не раз обращали внимание теоретики и практики [1; 2; 3; 4; 5].

С учётом возрастающей роли экологии в мире и в нашей стране возникает необходимость решения правовых вопросов, которые обеспечивали бы здоровую и безопасную окружающую среду обитания человека и животного мира.

В этой связи основная цель правовой науки «Прокурорский надзор» — помочь работникам прокуратуры в сфере экологии осуществлять надзор и контроль за ее состоянием и выработать четкое представление объекта прокурорского надзора, и практического применения законодательных актов в работе особенно местных органов исполнительной власти.

Описание исследования

Отметим, что в Российских условиях прокуратура выполняет функции элементов системы «сдержек и противовесов». Она своей деятельностью способствует разделению властей, их согласованности, нормальному функционированию государственной власти и укрепления законности.

Сравнивания деятельность органов прокуратуры в сфере охраны окружающей среды с другими правоохранительными органами, органы прокуратуры наделены лишь надзорными функциями. Осуществляя надзор за исполнительными органами власти, прокурор вносит протесты и представления по факту нарушения экологического законодательства, возбуждая уголовные и административные производства, предъявляя иски с возмещением вреда причиненного природной среде, физическим и юридическим лицам, а также защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Прокурорский надзор в сфере экологии — это специфический вид деятельности, направленный на выполнение функций рационального природопользования и охраны окружающей среды, являющийся правовым институтом отрасли прокурорского надзора как науки, так и учебной дисциплины. Прокуратура осуществляет свои фун кции в сфере экологии отличные от других правоохранительных органов, заключающиеся в проверке совершении нарушенных экологических норм закона, выявляя экологические правонарушения путем расследования их и принимая участия в рассмотрении дел судами.

Частные задачи прокурорского надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды различаются от конкретных условий жизнедеятельности людей их работы, других условий, которые могут отсутствовать при получении новой информации, изменения места происшествия и др.

Оттого как исполняется природоохранное законодательство в Российской Федерации зависит состояние окружающей среды и комфорт человека. Сегодня становится приоритетными направлениями деятельность прокуратуры в исполнении законодательства в сфере экологии и охраны окружающей среды.

Говоря о направлениях деятельности прокурорского надзора за исполнением многочисленных законодательных актов, регулирующих экологические общественные отношения можно выделить основные направления прокурорской деятельности, такие как социальная сфера; экономическая сфера; оборонная сфера; внешнеэкономическая сфера, административно-юридическая сфера. Возникает вопрос, куда включается прокурорский надзор и направления его деятельности. Очевидно эта сфера охрана окружающей среды и природопользования, которая составляет социальную среду. Основная деятельность прокурорского надзора заключается в своевременном реагировании прокуроров за исполнением природоресурсного законодательства и законодательства об охране окружающей среды юридическими и физическими лицами. Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства обуславливается точным и своевременным их исполнением в первую очередь органами исполнительной власти, правовыми, общественными организациями, предпринимателями, юридическими и физическими лицами, что имеет важное значение для успешного выполнения стоящих задач перед государством и обществом. Осуществляя прокурорский надзор в сфере экологии, он способствует развитию рыночных отношений в России, повышению стабильности уровня жизни в обществе, т. е. реализации социально-экономических и иных форм хозяйствования. Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением экологических законов применительны как к территориальным, так и к природоохранным прокурорам, которые определены в приказах и указаниях Генерального прокурора и его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации.

Для решения вопросов охраны окружающей среды, необходимо обратить внимание на само понятие терминов, использующиеся в литературе. Общее понятие охраны окружающей среды дано в статье 1 Закона «Об охране окружающей среды» как деятельность государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц направленных на сохранение и восстановление природной среды, рационального использования, а также воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Использование природных ресурсов выступают в качестве объектов природы вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе и все виды, и способы воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. В связи с тем, что во многих регионах России нарушаются законы природопользования и охраны окружающей среды, которые существенно ущемляют права граждан и законные интересы государства, общества, прокурорский надзор является особо актуальным. Для прокуроров сельских местностей особую актуальность представляет надзор за исполнением аграрного (земельного) законодательства в виду его многочисленных нарушений, а также особую значимость сегодня приобретает надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, водных и лесных ресурсов.

Значительную роль в этом играет деятельность военных прокуроров в области использования военной техники, испытывая новейшее оружие во время проведения учений на полигонах, размещения складских помещений, где хранятся боеприпасы, воспламеняющиеся средства и другие иные виды оружия. Поэтому военные прокуроры, осуществляя надзор за вооружением должны учитывать особенности складывающихся экологических отношений и соответственно принимать решение, руководствуясь экологическим и природоохранным законодательством. Говоря о создании специализированных природоохранных прокуратур, следует напомнить, что они были образованы на территории СССР в середине 80-х годов 20-го столетия, число которых к 1990 г. составляло 110. Из них две трети были созданы в Российской Федерации1, что послужило выделению прокурорской деятельности в природоохранные прокуратуры. Причиной образования этих прокуратур было связано с увеличением за последние годы техногенных происшествий и экологических катастроф на территории СССР (Урал, Озерск, Чернобыльская АС, наводнения, лесные пожары, оползни, сели и др.). Необходимо также напомнить трагедию начала 90-х в Башкирии, когда произошел пожар на железной дороге, в котором погибли дети и взрослые. В этой связи была создана Башкирская природоохранная прокуратура на основе приказа Генпрокурора СССР от 12.07.1990 г., так называемая специализированная прокуратура. В дальнейшем стали создаваться и образовываться специализированные прокуратуры в других субъектах Российской Федерации. Так в Челябинской области, на основании приказа Генпрокурора Российской Федерации от 07.05.2008 г. № 84 «О разграничении компетенций прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», а также на основании приказа прокурора от 15.02.2013 «О разграничении полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды и экологических прав граждан, между Челябинской природоохранной прокуратурой, Магнитогорской природоохранной прокуратурой и территориальными прокуратурами». Таким образом, Генеральной прокуратурой СССР были определены полномочия путем разграничения ихдействий между различными региональными прокуратурами.

Положительный опыт и функционирование был учтён в дальнейшем при создании в субъектах федерации специальных природоохранных прокуратур. В настоящее время они действуют на правах районных прокуратур в 42-х субъектах федерации. Большинство из них находятся в Центральном и Приволжском федеральных округах (по 8), чуть меньше их в Дальне-Восточном федеральном округе (7), Северо-Западном и Сибирском федеральных округах (6), в Уральском округе функционирует (5), а в Южном и Северо-Кавказском округах всего по одной. Представляется необходимым создание природоохранных прокуратур в каждом из оставшихся 43-х субъектов. Как было отмечено, природо-охранный прокурор не подменяет государственные исполнительные органы контроля и надзора (Минприроды, Росприроднадзор, Ростехнадзор, местные органы власти и др.). За последние годы органами прокуратуры были направлены в суды сотни, тысячи протестов на отмену незаконных изданных нормативно-правовых актов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи основной задачей природоохранной прокуратуры является повышение эффективности ее деятельности за счёт усиления надзора за полным своевременным исполнением законов, применением правомочий, предоставленных органами специальной компенсации в сфере экологии и охраны окружающей среды контроля, и соответствующих требований от этих органов проведения объективных проверок. Немаловажной задачей природоохранной прокуратуры является систематическое взаимодействие сор ганами исполнительной власти. К примеру, в настоящее время в Российской Федерации функционируют на правах областной компетенции, а именно Волжская и 48 межрайонных природоохранных прокуратур, которые осуществляют свою деятельность в территориальных рамках.

Специализированные надзорные структуры в сфере экологии позволили обеспечить: 1) самостоятельность и независимость прокуроров от местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам использования экологического законодательства; 2) координацию и согласованность следственно-прокурорских действий в регионах, охватывающих несколько административных территориальных единиц; 3) тесное взаимодействие с природоохранными и контролирующими органами в обеспечении исполнения экологического законодательства; 4) повышение компетентности и качества прокурорского надзора за счёт целенаправленной специализации кадров. Как показал анализ практики, наиболее существенными результатами отличается деятельность 16-ти специальных прокуратур, расположенных на берегах реки Волги и ее притоков. Все указанные прокуратуры действуют на правах субъектов Российской Федерации, определенные Приказом Генерального прокурора п. 4 от 7 мая 2008 г. № 84. Кроме того, произошло укрепление органов надзора и контроля за природопользованием и охраны окружающей среды новым подведомственным Следственным комитетом РФ. В положении о Следственном комитете РФ, утвержденные Указом президента РФ от 14.01.2011 г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета РФ» говорится о создании экспертных подразделений по наиболее востребованным высокотехнологичным видам экспертных исследований, ранее создававшие проблемы. Также в положение было дополнено в качестве правового статуса специализированных прокуратур в форме следственных органов в сфере экологии при прокуратуре Российской Федерации (ред. 08.01.2019). Руководство деятельностью Следственного комитета осуществляет Президент РФ и является независимым от иных органов государственной власти.

Таким образом, из компетенции прокуратуры были исключены полномочия по процессуальному руководству следствием.Следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством и не входит в структуру какого-либо органа государственной власти. Следственный комитет наделён правом производства предварительного расследования в форме предварительного следствия.

С целью совершенствования прокурорского надзора в сфере экологии приказом Генерального прокурора РФ поручено создать в структуре Генпрокуратуры анти мусор ное управление по надзору в сфере экологии и обращению с отходами. В этой связи Президент России подписал указ о создании мусорного оператора компании «Российский экологический оператор»1.

Появление антимусорного Управления должно повысить статус и расширение полномочий природоохранных прокуратур. Именно на его возложены функции обеспечения и соблюдение норм законодательства при обращении с отходами производства и потребления. Оператор будет обеспечивать инвестиции национального проекта «Экология». Надзорным оператором становится управление генпрокуратуры, которым его задачей будет являться весь комплекс мер по борьбе с незаконными рубками древесины, загрязнением вод и атмосферного воздуха и другими экологическими правонарушениями. Генеральная прокуратура займётся 11-ю регионами с реализацией программы «Мусорная реформа». В развитии контроля в сфере экологии и охраны окружающей среды будет осуществлять следственный комитет РФ. Тем самым он имеет право осуществлять следственные действия, связанные с нарушением экологии и охраны окружающей среды. Выявляя экологические правонарушения, прокурор должен обладать широкой информацией. С этой целью им проводятся проверки исполнения законов и совершаются действия, определяющие экологические правонарушения.

В этой связи в отличие от других отраслей российского права прокурорский надзор является наиболее широкой и многогранной отраслью права, охватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, а также органов, исполняющих наказание (ФСИН), назначенное судом. Вместе с тем, необходимо обратить внимание, что в юридической литературе отмечается качество проверок и надзорного расследования, где внимание уделяется в большей степени экологическим правонарушениям. Поэтому должны учитываются конкретные специфические обстоятельства при совершении экологических правонарушений. Представляется необходимым обратить внимание на составные элементы структуры органов прокуратуры, специализирующиеся на определенных видах экологических правонарушений. К таковым следует отнести структурные единицы прокурорских производств, которые бы осуществляли функции надзора, определяемые отдельными объектами природы либо комплексами природы. К примеру, можно отнести объекты, особо охраняемые территории, правовое обеспечение радиационной безопасности населения, правовое обеспечение экологической безопасности генно-инженерной деятельности, а также обеспечение экологической безопасности в области атомной энергии и др.

В этой связи необходимо обратить внимание на профилактику экологических правонарушений, которые в последние годы недостаточно полно проводятся правоохранительными органами. Такие правонарушения, связанные с уничтожением лесов с целью сокрытия следов совершенного преступления, в частности поджоги лесных участков, несанкционированная охота на диких животных, нарушения водного режима вод, невыполнение должностных обязанностей лицами отвечающие за природные объекты должны нести юридическую ответственность в соответствии с экологическим законодательством.

Сегодня целевые показатели качества вод нарушаются систематически во многих водоемах страны. В основе водных правонарушений является человеческий фактор. Это говорит о том, что недостаточно осуществляется надзор за исполнением природоохранных мероприятий органами специальной компетенции (Минприроды РФ, Роспотребнадзора, МВД РФ, МЧС и др.). Профилактические работы должны охватывать регионы не только Российской Федерации, но и стран СНГ, а также государств приграничных районов [6].

Следует отметить, что профилактические работы в системе водных объектов проводились в 70-80-е годы 20 века. В настоящее время многие малые, средние и крупные артерии рек, озёр, водохранилищ не очищаются от загрязняющих и засоряющих предметов и объектов затонувших плавающих средств. Многие реки и другие водные объекты обмелели и загрязнены до такой степени, что стали непригодными для хозяйственных нужд населения. В период маловодья реки Сибири становятся опасными для судоходства. Представляется, что проведение профилактических мероприятий государству и частным компаниям обойдется дешевле и выгоднее, чем каждый год использовать расходы на восстановление инфраструктуры поселков, малых городов, включая жилье, школы, дороги и т. д„ после паводковых наводнений, лесных пожаров, селей и других природных явлений, а также включая человеческий фактор. Поэтому немаловажным является надзор со стороны прокурорских работников за деятельностью должностных лиц, начиная с первых лиц субъектов РФ и с частных лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Для сохранения природных объектов в качественном состоянии должны проводиться аукционы, на основе конкурентности и желания заниматься бизнесом в этой сфере деятельности как юридическим, так и физическим лицам, исключая возможность участия в них организаций и предприятий (однодневок), которые своими временными действиями причиняют огромный вред природным ресурсам. Сведения о несоблюдении требований государственных стандартов в сфере природопользования и охраны окружающей среды обладают региональные органы, которые должны быть в поле зрения прокурорского надзора. Важно отметить своевременное и оперативное реагирование прокуроров на поступающие сигналы о нарушениях экологического законодательства и выявление, пресечение, а также устранение экологических правонарушений, обеспечив тем самым необратимость наказаний виновных лиц.

Заключение

Таким образом, сочетание предупредительных и других профилактических мероприятий в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды будет способствовать укреплению природоохранной законности и оздоровлению регионов страны. Для конкретной проверки прокурором своевременного и четкого экологического законодательства должны проводиться с участием специалистов-экологов, инженеров, химиков, врачей, лесных специалистов, охотоведов, экономистов и других специалистов. Поэтому в науке экологического права существует определенная классификация по использованию природных объектов и их охраны. К примеру, землепользование, водопользование, лесопользование, пользование недрами, атмосферным воздухом, фауной и флорой. Поэтому прокурорский надзор должен осуществляться в полном объеме в соответствии его деятельности. В литературе сегодня эти вопросы подробно не рассматриваются. Напомним, что все нормативно-правовые акты прокурорского надзора в сфере экологии вытекают из Закона об охране окружающей среды и отраслевого природоресурсного законодательства. Исходя из задач, стоящих перед прокуратурой в сфере охраны окружающей среды следует выделить такие направления как надзор за исполнением экологического законодательства в целом: надзор об экологических правах и свободы граждан; о праве на природопользование юридических и физических лиц; надзор за законодательством по использованиюядерной и радиационной областях.

Таким образом, прокурорский надзор в виде проверок за исполнением природоохранного законодательства должен находиться постоянно в поле зрения прокурора. Содержание и методика проведения каждой проверки зависит от характера сведений о нарушении экологических законов и от целей, которых намеревается достичь прокурор. Поэтому в ходе одной проверки могут выясняться одни правовые вопросы, а в ходе другой — иные. Сегодня необходимо отметить что, используя земельные участки, покрытые лесами, передаются на право собственности именно как земельные, а не лесные.

Происходит подмена одних норм закона на другие. Известно, что леса находятся в собственности государства и без разрешения лесхоза использовать леса как товарную продукцию невозможно.