Некоторые вопросы реформирования законодательства об административных правонарушениях

17 лет назад вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). За это время в него внесено уже свыше 5 тысяч изменений. Количество предложений по изменению и дополнению норм КоАП РФ, инициированных различными субъектами законодательной инициативы, находящихся на рассмотрении либо отклоненных и не принятых по различным основаниям Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, уже превысило несколько сотен. Это свидетельствует о том, что отечественный законодатель не располагает внятной концепцией административной ответственности [3, с. 29; 4]. Назрела объективная необходимость научного осмысления и анализа сложившейся за эти годы практики применения КоАП РФ и критической оценки эффективности его норм с учетом внесенных в него многочисленных изменений.

Профессор Ю. Н. Старилов в одной из своих работ отмечает необходимость «устранения очевидных или ставших явными на определенном этапе развития и действия соответствующего института законотворческих ошибок и приведения законов в соответствие с новыми требованиями и условиями осуществления государственной деятельности» [5, с. 11].

Профессор С. А. Старостин считает, что «КоАП РФ превратился в закон, который не соответствует конституционно-правовым требованиям, предъявляемым к административной ответственности» [6, с. 63]. Согласимся с тем, что «сегодня актуальна потребность не просто корректировки, а существенного реформирования общих положений КоАП РФ, регламентирующих принципы, основания административной ответственности» [6, с. 64]. Мнения научного и правоприменительного сообщества совпадают: изменение и модернизация законодательства об административной ответственности необходимы и назрели давно [1, с. 15]. Профессор Н. И. Побежимова указывает, что в ходе создания нового законодательства об административ- ных правонарушениях «требуется найти решение целого ряда нерешенных и спорных проблем концептуального характера» [2, с. 49].

Для подготовки нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации образована межведомственная рабочая группа. Во исполнение данного распоряжения на базе профильных кафедр научных и образовательных организаций МВД России созданы рабочие группы по подготовке проекта Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Проект). Авторам статьи удалось принять участие в работе такой группы и изучить внесенные в Проект предложения.

В результате нами было установлено, что разработчиками не уделено внимание ряду ключевых проблем действующего законодательства об административных правонарушениях. Отсутствие детального изучения этих проблем и разработки путей их решения не позволит создать действительно новый и эффективный закон, и, по сути, не решит задачи, поставленные Правительством Российской Федерации.

В соответствии с существующей редакцией ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ административное наказание в виде предупреждения устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

Данный подход к условиям наложения административного наказания в виде предупреждения сохранен и в Проекте: «В целях сокращения числа граждан, привлекаемых к административной ответственности в виде наложения административного штрафа, реализации принципа гуманизма, обеспечения превентивной функции законодательства об административных правонарушениях общим правилом должно стать назначение административного наказания в виде предупреждения за впервые совершенные административные правонарушения, не являющиеся грубыми, и при отсутствии отягчающих обстоятельств».

При наличии в санкции соответствующей статьи данного административного наказания должностное лицо, осуществляющее рассмотрение административного дела, обязано осуществить проверку лица, привлекаемого к административной ответственности, в том числе в целях установления факта совершения административного правонарушения впервые.

Гипотеза ст. 3.4 КоАП РФ не предусматривает назначения предупреждения при совершении административного правонарушения второй раз и более. При этом должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, ограничено функциональными возможностями ведомственных баз данных. В них содержатся сведения лишь о правонарушениях, выявленных (рассмотренных) ведомством, которое должностное лицо представляет. Таким образом, для реализации данной нормы необходимо дополнительно осуществлять проверку лица, привлекаемого к административной ответственности, по всем существующим базам данных, содержащим информацию об административных правонарушениях. Если этого не сделать, может быть нарушен порядок назначения наказания в части наложения административного наказания в виде предупреждения лицу, ранее уже совершавшему административное правонарушение.

В связи с указанным и в соответствии с принципами гуманизма, справедливости и соразмерности предлагается изменить существующий подход, заменив правила наложения предупреждения «за впервые совершенные административные правонарушения» на наложение данного вида наказания «в случае совершения административного правонарушения лицом, не являющимся подвергнутым административному наказанию за ранее совершенное однородное административное правонарушение».

Из Проекта в настоящее время исключена критикуемая позиция разработчиков о введении в административное законодательство возможности обжалования процессуальных актов (действий и решений) уполномоченных субъектов административной юрисдикции по реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (в том числе всех видов протоколов, материалов фото-, кино-, видеозаписи, актов оценки изъятых вещей и ценностей, актов освидетельствования, актов медицинского освидетельствования и т. д.).

Конкретно ими предлагалось: «Предусмотреть в КоАП РФ право обжалования процессуальных актов (действий и решений) уполномоченных субъектов административной юрисдикции по реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (в том числе всех видов протоколов, материалов фото-, кино-, видеозаписи, актов оценки изъятых вещей и ценностей, актов освидетельствования, актов медицинского освидетельствования и т. д.); установить в КоАП РФ права и предусмотреть гарантии обжалования не только постановлений по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, но и других процессуальных действий, бездействия, решений и документов субъектов административной юрисдикции и иных участников производства по делу об административном правонарушении на стадиях возбуждения дела об административном правонарушении, в том числе проведения административного расследования, рассмотрения, пересмотра дела и исполнения постановления по делу (определений, заключений экспертов и т. д.)».

Представляется эффективным положение, содержавшееся в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»1, в соответствии с которым действия должностных лиц по применению норм КоАП РФ, будучи неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом са- мостоятельного обжалования, а доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Данный документ утратил силу в связи с принятием постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»2, нацеленного на обеспечение единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве.

В соответствии со ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Таким образом, в настоящее время существует норма, регулирующая порядок обжалования решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной кол- легии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Реализация этой нормы могла создать возможность искусственного затягивания лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, сроков рассмотрения, т. е. так называемого злоупотребления правом, что в свою очередь привело бы к многократному увеличению количества жалоб и, как следствие, парализации производства по делам об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, считаем целесообразным закрепление в КоАП РФ следующей нормы:

« Действия должностных лиц по применению норм КоАП РФ, будучи неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования, а доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении ».

Авторами Проекта ранее предлагалось предусмотреть в КоАП РФ «четкий и ясный правовой и процессуальный механизм досрочного прекращения исполнения для всех наиболее строгих “срочных” административных наказаний: для граждан в виде лишения специального права, для должностных лиц - в виде дисквалификации, для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – в виде административного приостановления деятельности».

Представляется, что данное предложение идет вразрез с антикоррупционной направленностью Проекта. Авторами не была учтена многолетняя негативная практика реализации существовавшей ранее и полностью дискредитировавшей себя возможности сокращения срока административного наказания в виде лишения права управления транспортными средствами.

Также в Проекте указывается, что «при назначении административного наказания в виде административного штрафа его размер должен определяться с учетом характера противоправного действия (бездействия) и причиненного им вреда, имущественного и финансового положения физического лица, привлекаемого к административной ответственности, и его семьи, наличия у физического лица, привлекаемого к административной ответственности, заработной платы или иного дохода, имущественного и финансового положения юридического лица, привлекаемого к административной ответственности».

Фактически в данном случае речь идет о классической системе выбора размера штрафа из так называемой вилки - минимального и максимального размера штрафа.

Вместе с тем, при разработке Проекта, а именно раздела о наложении наказаний, необходимо учесть два основных аспекта:

• 1)    мировая тенденция увеличения разрыва между богатыми и бедными слоями населения. Президент Российской Федерации В. В. Путин на Большой конференции, проведенной 20 декабря 2018 г., говоря об экономическом неравенстве, заявил следующее: «Что касается пропасти, к сожалению, это есть – первое. Второе: к сожалению тоже, но это, как правило, мировая тенденция, во всяком случае, в крупных экономиках так происходит. Мы, конечно, должны это учитывать. Мы должны сделать как минимум – кардинально сократить количество людей, живущих за чертой бедности, это правда»³;

• 2)    недостижение цели административного наказания в действующем (и предлагаемом) административном законодательстве.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Однако из-за имущественного неравенства получается, что за одно и то же правонарушение кто-то заплатит штраф в размере половины, а то и всего своего месячного дохода, а кто-то и не заметит незначительную для него сумму штрафа, пусть даже назначенную по «максимальной вилке».

Согласно ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. В настоящее время пре- вентивная цель административного наказания часто не достигается.

Характерным примером утраты профилактической роли назначения данного наказания может служить появление на дорогах страны водителей, игнорирующих правила дорожного движения и демонстративно совершающих правонарушения, которые вызывают значительный общественный резонанс. Проблема стала настолько злободневной, что послужила одной из причин введения в правила дорожного движения термина «опасное вождение».

В связи с изложенным предлагается дополнительно изучить опыт ряда европейских стран по установлению за некоторые виды административных нарушений прямой зависимости размера штрафа от дохода лица, привлекаемого к ответственности.

Например, в Финляндии подобный дифференцированный подход к назначению штрафов реализован и успешно применяется: штраф по ряду грубых, непосредственно влияющих на безопасность дорожного движения нарушений назначается исходя из последнего зафиксированного дохода. Дорожная полиция при оформлении штрафа учитывает множество факторов: чистый доход нарушителя после оплаты всех налогов, число иждивенцев и т. п. На сайте полиции для этой цели есть специальный счетчик – sakkolaskuri4.

Таким образом, требуется разработать действительно работоспособный механизм определения размера налагаемого штрафа, который бы позволил объективно учитывать общественную вредность проступка, реальное имущественное положение правонарушителя и иные, имеющие значение обстоятельства и будет максимально эффективно служить превентивной цели назначения наказания.

В заключение следует отметить, что сейчас требуется систематизация и тщательный анализ имеющихся правоприменительных проблем, разработка путей их решения с учетом Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Если этого не сделать, то недостатки действующего КоАП РФ перейдут в новый, что снова приведет к необходимости внесения изменений.