Некоторые вопросы совершенствования законодательства в сфере противодействия террористическим преступлениям

В документах международных организаций определено, что «терроризм ни при каких обстоятельствах не может быть оправдан соображениями политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного характера, а лица, виновные в совершении актов терроризма и других предусмотренных указанными конвенциями преступлений, должны привлекаться к ответственности в соответствии с законом, и им следует назначать наказание с учетом тяжести совершенных преступлений. Наряду с этим меры по предупреждению или пресечению таких преступлений должны приниматься при соблюдении верховенства закона и демократических ценностей, прав человека и основных свобод, а также других положений международного права» [1].

В Российской Федерации правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. №35-ФЗ «О противодействии терроризму», другие нормативные правовые акты.

Процесс формирования правовой системы противодействия терроризму в целом завершен, однако несогласованность базовых нормативных правовых актов федерального законодательства, регулирующих правоотношения в данной сфере, влечет за собой проблемы в правоприменительной деятельности.

Согласно терминологии Организации Объединенных Наций террористическое преступление – любое преступление в рамках положений и определений, содержащихся в 13 Конвенциях ООН и 3 дополняющих их Протоколах, определяющих различные виды терроризма [2].

В действующем российском законодательстве перечень террористических пре ступлений не закреплен. И в подзаконных актах, и в научном обороте используются понятия террористические преступления [3], преступления террористического характера [4], преступления террористической направленности [5], террористические проявления [6].

Ранее перечень пре ступлений террористического характера был закреплен в Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» [7] и включал 7 статей УК РФ: ст. 205 «Терроризм»; ст. 205.1 «Вовлечение в совершение преступлений террористического характера или иное содействие их совершению»; ст. 206 «Захват заложников»; ст. 207 «Заведомо ложное сообщение об акте терроризма»; ст. 208 «Организация незаконного вооруженного формирования и участие в нем»; ст. 277 «Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля»; ст. 360 «Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой» УК РФ.

Федеральный закон «О противодействии терроризму», вступивший в силу вместо Федерального закона «О борьбе с терроризмом», не содержит нормы, закрепляющей перечень «преступлений террористического характера». Однако в ст. 24 Закона определена ответственность организаций за причастность к терроризму. Согласно ч. 2 ст. 24 «организация признается террористической и подлежит ликвидации (ее деятельность – запрещению) по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора в случае, если от имени или в интересах организации осуществляются организация, подготовка и совершение преступлений, предусмотренных ст. 205, 206, 208, 211, 277–280, 282.1, 282.2 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также в случае, если указанные действия осуществляет лицо, которое контролирует реализацию организацией ее прав и обязанностей. Решение суда о ликвидации организации (запрете ее деятельно- сти) распространяется на региональные и другие структурные подразделения организации» [8].

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. №197-ФЗ [9] ст. 24 была дополнена 2 статьями: ст. 220 «Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами» УК РФ; ст. 221 «Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ» УК РФ. Данные изменения вступили в действие 29 октября 2010 г. После внесения этих дополнений в перечень закрепленных ст. 24 преступлений вошло 15 статей УК РФ.

Примечание к ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности» УК РФ насчитывает 12 статей, составляющих понятие террористической деятельности: ст. 205 «Террористический акт»; ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности» УК РФ; ст. 205.2 «Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма» [10]; ст. 206 «Захват заложника»; ст. 208 «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем»; ст. 211 «Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава»; ст. 277 «Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля»; ст. 278 «Насильственный захват власти или насильственное удержание»; ст. 279 «Вооруженный мятеж»; ст. 360 «Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой»; ст. 220 «Незаконное обращение с ядерными или радиоактивными веществами» [11]; ст. 221 «Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ».

Следует отметить, что перечни террористических преступлений, определенные в ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О противодействии терроризму» и в примечании к ст. 205.1 УК РФ, не совпадают. Так, из перечня пре ступлений, связанных с финансированием терроризма, рeгла-ментированных примечанием к ст. 205.1 УК РФ «Содействие террористической деятельности», исключены:

• -    ст. 280 «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности»;

• -    ст. 282.1 «Организация экстремистской деятельности»;

• -    ст. 282.2 «Организация деятельности экстремистской организации» УК РФ.

В Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» [12] терроризм закреплен как составная часть экстремизма. Таким образом, исключение из перечня террористических преступлений ст. 280, 282.1, 282.2 УК РФ противоречит положениям Федерального закона №114-ФЗ.

В преамбуле Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности» [13] определено, что в целях уголовно-правового обеспечения противодействия терроризму и в интересах выполнения международных обязательств Уголовный кодекс Российской Федерации устанавливает ответственность за совершение преступлений, предусмотренных 13 статьями УК РФ: ст. 205 «Террористический акт», ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности», ст. 205.2 «Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма», ст. 206 «Захват заложника», ст. 208 «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем», ст. 211 «Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава», ст. 220 «Незаконное обращение с ядерными или радиоактивными веществами», ст. 221 «Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ», ст. 227 «Пиратство», ст. 277 «Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля», ст. 278 «Насильственный захват власти или насильственное удержание», ст. 279 «Вооруженный мятеж». Новацией данного перечня является включение в него ст. 227 «Пиратство» УК РФ.

Стоит отметить, что ООН не относит пиратство к террористическим преступлениям. В п. 16 Постановления Пленума разъясняется, что под финансированием терроризма следует признавать, «наряду с оказанием финансовых услуг, предоставление или сбор не только денежных средств (в наличной или безналичной форме), но и материальных средств (например, предметов обмундирования, экипировки, средств связи) с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки или совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 277, 278, 279 УК РФ» [14]. Таким образом, в Постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации к перечню преступлений террористической направленности в одном случае отнесено 13 статей УК РФ, включая преступление, предусмотренное ст. 227 «Пиратство» УК РФ, в другом случае перечень составляет 10 статей УК РФ.

В Указании Генпрокуратуры РФ №399/11, МВД РФ №1 от 28 декабря 2009 г. «О введении в действие Перечней статей Уголовного кодекса

Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» [15], используется понятие преступления террористического характера. К ним относятся 14 статей УКРФ.

• « 1. Преступления, относящиеся к перечню без дополнительных условий, предусмотренные ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 277, 360 УК РФ;

• 2 . Преступления, отнесенные к перечню в зависимости от даты возбуждения уголовного дела: ст. 207 (дата < 06.03.06), ст. 211 (дата > = 06.03.06), ст. 278 (дата > = 06.03.06), ст. 279 (дата > = 06.03.06), ст. 280 (дата > = 06.03.06), ст. 282.1 (дата > = 06.03.06), ст. 282.2 (дата > = 06.03.06)».

А в Указании Генпрокуратуры РФ №52/11, МВД России №2 от 15 февраля 2012 г. «О введении в действие Перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» к преступлениям террористической направленности, включенным в Перечень №22, отнесены уже 16 статей УК РФ:

• « 1. Преступления, относящиеся к перечню без дополнительных условий: ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 277, 281, 360.

• 1.1.    Преступления, отнесение которых к перечню зависит от даты возбуждения уголовного дела: ст. 207 (дата < 10.03.2006), ст. 211 (дата > = 10.03.2006), ст. 220 (дата > = 29.10.2010), ст. 221 (дата > = 29.10.2010).

• 1.2.    Преступления, отнесение которых к перечню зависит от даты возбуждения уголовного дела при наличии в статистической карточке отметки о связи совершенных преступлений с террористической деятельностью или финансированием акта терроризма либо террористической организацией: ст. 278 (дата > = 10.03.2006), ст. 279 (дата > = 10.03.2006), ст. 282.1 (дата > = 10.03.2006), ст. 282.2 (дата > = 10.03.2006)» [16].

В соответствии с межведомственным Приказом ФСБ России, МВД России и Минюста России от 30 сентября 2010 г. №465/699/240 в перечень террористических преступлений включены 13 статей: ст. 205 «Террористический акт»; ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности»; ст. 205.2 «Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма»; ст. 206 «Захват заложника»; ст. 208 «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем»; ст. 211 «Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава»; ст. 277 «Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля»; ст. 278 «На сильственный захват власти или насильственное удержание власти»; ст. 279 «Вооруженный мятеж»; ст. 295 «Посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование»; ст. 317 «Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа»; ст. 318 «Применение насилия в отношении представителя власти»; ст. 360 «Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой» УК РФ [17].

Очевидно, что несогласованность позиций в отношении единого, закрепленного в рамках национального законодательства перечня террористических преступлений затрудняет оценку, анализ и учет состояния и соотношения опасных деяний.

Отсутствие единого перечня террористических преступлений негативно отражается на диагностике террористических угроз. Одним из отрицательных последствий сложившейся ситуации является расхождение данных о количественных и качественных показателях террористических преступлений в Российской Федерации. Так, по данным Национального антитеррористического комитета, «комплексное применение силовых и профилактических мер способствовало укреплению тенденции к снижению уровня террористической активности как в целом по стране, так и в отдельных ее субъектах: в 2011 г. совершено 365 преступлений террористической направленности (вАППГ - 779)» [18].

По данным ГИАЦ МВД России, количество зарегистрированных преступлений террористического характера, определенных в примечании к ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности» УК РФ, повысилось в 1,3 раза и составило в 2011 г. 625 (АППГ - 488). В 1,2 раза возросло число выявленных лиц, совершивших преступления: 2011 г. - 565 фактов (АППГ - 464). Аналогичные тенденции выявляются при рассмотрении остальных перечней террористических преступлений.

В прокурорских формах статистической отчетности за 2010 г. количество зарегистрированных террористических преступлений составило 581. Число таких преступлений, определенных в примечании к ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности» УК РФ, в 2010 г. составило 488 фактов [19].

Очевидно, что законодательная неопределенность в отношении перечня террористических преступлений способствует необъективному отражению террористических угроз.

В данном контексте вызывает интерес состояние правового регулирования данной сферы в Соединенных Штатах Америки.

В действующем законодательстве США терроризм определяется как «умышленное, политически мотивированное насилие, совершенное по отношению к некомбатантам группой лиц, не представляющих государство, либо нелегально действующими лицами» [20].

Законодатель отреагировал на террористические преступления и угрозы. Уже на следующий день после трагических событий 11 сентября 2001 г. в ООН была принята резолюция, осуждающая совершение террористических актов в Нью-Йорке, а 24 октября 2011 г. в США был принят «Акт 2001 г., сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему» (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001) (далее – Акт патриота) [21]. Его принятие продолжило формирование комплексной системы противодействия террористическим преступлениям в США.

По законодательству США терроризм квалифицируется как вид организованной преступной деятельности. Все преступления, отнесенные к «федеральным преступлениям, связанным с терроризмом», в том числе предусмотренные ст. 2332b «Акты терроризма, совершаемые с пересечением государственных границ», были включены в перечень преступлений, регламентируемых законами РИКО «Коррумпированные и находящиеся под рэкетирским влиянием организации» [22]. Это повлекло закономерное увеличение санкций за преступления, связанные с терроризмом [23].

В действующем законодательстве США закреплен перечень террористических преступлений. В него включены 38 преступлений, отнесенных к террористическим, если они «задуманы с целью оказания воздействия на действия государства посредством устрашения или принуждения либо принятия против государства мер возмездия за его действия» [24].

Положения «Акта патриота» значительно расширили права и полномочия специальных служб и правоохранительных органов в противодействии терроризму. Сравнение положений законодательства, регламентирующего противодействие террористическим преступлениям в Соединенных Штатах Америки и в Российской Федерации, позволяет сделать следующие выводы.

• 1.    В законодательстве США терроризм закреплен в расширительной трактовке, охватывающей многие проявления террористической деятельности. Определение терроризма в законодательстве Российской Федерации ограничено закрепленной в ФЗ «О противодействии терроризму» и в ст. 205 «Террористический акт» УК РФ целью.

• 2.    В США законодательно закреплен перечень террористических преступлений, включающий 38 статей федерального законодательства. В Российской Федерации данный перечень не получил законодательного закрепления.

• 3.    После принятия «Акта патриота» были внесены изменения в «Законы РИКО» – комплексное законодательство, регламентирующее борьбу с организованной преступностью. Это повлекло значительные юридические последствия уголовно-правового, уголовно-процессуального и пенитенциарного характера. В законодательстве Российской Федерации отсутствует комплексный закон «О противодействии организованной преступности», а полномочия правоохранительных органов и специальных служб по сравнению с законодательством США существенно ограничены.

Необходимость формирования эффективного антитеррористиче ского законодательства в Российской Федерации очевидна. Содержание документов Организации Объединенных Наций, ратифицированных Российской Федерацией , анализ положений законодательства США подтверждают необходимость закрепления в российском законодательстве единого перечня террористических преступлений, а также определяют перспективные направления совершенствования правового регулирования противодействия особо опасным преступлениям [25].

• 1.    Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (Нью-Йорк, 14 сентября 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2008. №33. Ст. 3819.

• 2.    См.: Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. №12. Ст. 1059.

• 3.    Форма №10-а «Террористические преступления» Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации.

• 4.    П. 2.1., определяющий порядок направления специального донесения о преступлениях террористического характера, предусмотренных ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 277, 278, 279 и 360 УК РФ. См.: Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму: приказ

  Генеральной прокуратуры РФ от 22 октября 2009 г. №339. URL: http://base.consultant.ru ; Дьяков С.В. Преступления против конституционного строя и безопасности государства: уголовно-правовое и криминологическое исследование. СПб., 2009. С. 84.

• 5.    Ильин Е.П. Система противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации: становление и перспективы развития // Вестник Национального антитеррористического комитета. 2010. №2. С. 22.

• 6.    «В соответствии с поручениями Президента России начата разработка программы по борьбе с преступностью и террористическими проявлениями на территории Северо-Кавказского федерального округа». См.: Выступление заместителя директора ФСБ России, руководителя аппарата Национального антитеррори-стического комитета генерал-полковника В.Г. Кулишова // Вестник Национального антитеррористического комитета. 2010. №2. С. 12.

• 7.    О борьбе с терроризмом: федеральный закон от 25 июля 1998 г. №130-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3808 (утратил силу).

• 8.    О противодействии терроризму: федеральный закон от 6 марта 2006 г. №35-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. №11. Ст. 1146.

• 9.    О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризм: федеральный закон от 27 июля 2010 г. №197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. №31. Ст. 4166.

• 10.    Ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности», ст. 205.2 «Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма» введены в УК РФ Федеральным законом от 27 июля 2006 г. №153-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. №31 (ч. 1). Ст. 3452.

• 11.    Прим. 1 к ст. 205.1 УК РФ в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 г. №197-ФЗ. Перечень преступлений был дополнен 2 статьями: ст. 220 «Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами» УК РФ; ст. 221 «Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ» УК РФ. Изменения, внесенные в примечание, вступили в действие 29 октября 2010 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2010. № 1. Ст. 4166.

• 12.    О противодействии экстремистской деятельности: федеральный закон от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №30. Ст. 3031.

• 13.    О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности. См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. №1 // Российская газета. 2012. 17 февр.

• 14.    Там же.

• 15.    О введении в действие Перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности: указание Генпрокуратуры РФ №399/11, МВД РФ №1 от 28 декабря 2009 г. (ред. от 30 aпрeля 2010 г.) (утратило силу). URL: http://base.consultant.ru .

• 16.    О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности: указание Генпрокуратуры России №52-11, МВД России №2 от 15 февраля 2012 г. URL: http://base.consultant.ru .

• 17.    Об утверждении Инструкции о порядке предоставления органами федеральной службы безопасности, органами внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой исполнения наказаний информации о преступлениях террористической направленности и результатах борьбы с терроризмом в аппарат Национального антитеррористического комитета: приказ ФСБ РФ №465, МВД РФ №699, Министерства юстиции РФ №240 от 30 сентября 2010 г. URL: http://etkovd.ucoz.ru/index/2010_god_s_400_i_dalee/0-41 .

• 18.    Об итогах деятельности Национального антитеррористического комитета в 2011 г. URL: http://nak.fsb.ru .

• 19.    Форма 1-ЕГС ГИАЦ МВД России сводного отчета по России за январь-декабрь 2010 г.

• 20.    П. 2656f (d) раздела 22 Свода Законов США. См.: URL: http:/www.labex.ru.

• 21.    Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT ACT) Act of 2001. URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-107hr3162rds/pdf/ BILLS-107hr3162rds.pdf.

• 22.    Бернам У. Правовая система США. M., 2006. С. 890.

• 23.    В США уголовное наказание определяется путем сложения санкций.

• 24.    Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT ACT) Act of 2001. URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-107hr3162rds/pdf/ BILLS-107hr3162rds.pdf.

• 25.    См.: Щеблыкина И.В. Некоторые направления совершенствования правового регулирования противодействия террористическим преступлениям в Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. №4 (52). С. 68–73.