Незаконное обращение с опасными отходами в Японии: проблемы противодействия и обеспечения прав пострадавших лиц

Проблемы в сфере обращения с отходами становятся одними из основных в современном мире. Новые экологические угрозы требуют инновационных решений. Для Японии, входящей в число лидеров мирового промышленного производства, вопросы эффективности обращения с отходами, в силу географической специфики, уже давно являются приоритетными. Опыт этой страны во многом признан успешным. Между тем не все проблемы в рассматриваемой сфере удалось устранить, а некоторые решения представляются довольно спорными. Особого внимания требуют вопросы защиты жертв преступлений в сфере обращения экологически опасных отходов.

Осознание значимости виктимологи-ческой проблематики пришло к властям страны не сразу. Во многом это стало результатом борьбы гражданского общества за права лиц, ставших жертвами деяний, связанных с незаконным обращением опасных отходов (при этом следует отметить неоднородность японского общества, часть из которого до сих пор отдает приоритет экономическим интересам). Самым резонансным случаем является инцидент на острове Тэсима, которому уделено значительное внимание в научных исследованиях [18; 20]. Не менее масштабными по последствиям были и другие чрезвычайные происшествия (например, незаконный сброс промышленных отходов на границе префектур Аомори и Иватэ), послужившие импульсом для проведения правовых реформ сферы обращения отходов, которые подробно рассмотрены в специальной литературе [10].

Между тем не все законодательные изменения исследуемой сферы следует признать эффективными. Во многом это связано с институциональными особенностями японского государства, которые подробно изучены специалистами. Эти и другие факторы нуждаются в отдельном рассмотрении с целью определения их влияния на формирование системы обеспечения гарантий пострадавшим лицам. Несмотря на то, что в вопросе защиты прав жертв экологических преступлений достигнуты значительные результаты, остается ряд проблем, которые требуют самостоятельного изучения.

В рамках настоящего исследования изучается эволюция законодательства Японии, направленного на противодействие незаконному обращению с опасными отходами, рассматриваются причины его недостаточной эффективности, анализируется система мер, обеспечивающих права пострадавших лиц.

Материал и методы

Информационно-теоретической базой исследования послужили научные статьи отечественных и зарубежных специалистов, публикации в средствах массовой информации о наиболее резонансных фактах загрязнения окружающей среды, связанных с нарушением правил обращения опасных веществ и отходов. При проведении исследования, результаты которого отражены в настоящей публикации, использовались общие и частные методы: системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой. Эти методы позволили 322

в полной мере достичь цели нашего исследования и решить поставленные задачи.

Результаты исследования

Стране, которая до XIX в. практически была закрыта для внешнего мира, долгое время приходилось рассчитывать только на свои ресурсы. Так среди японцев естественным образом формируется образ жизни, основанный на концепции рециклирования [7, c. 60]. Бурное экономическое развитие в 1950–1970 гг. негативно отразилось на экологии Японии, происходит трансформация и поведенческих практик обычных граждан, доминирует потребительский образ жизни. Проблема обращения с отходами становится одной из центральных.

С 1950-х гг. формируется законодательство Японии в сфере обращения с отходами, которое к началу XXI века значительно изменилось. В послевоенный период первый правовой акт в этой области принят в 1954 году (Public Cleansing Act — Закон об общественной уборке), его нормы направлены на решение проблемы управления отходами и создания комфортной среды проживания. В соответствии с этим законом ответственность за управление отходами возлагалась на органы местного самоуправления (префектуры). Такой подход привел к тому, что до сих пор в Японии инструкции по сортировке твердых бытовых отходов не одинаковы и меняются от города к городу [4, c.103]. Органы местного самоуправления в 1950–1960-е гг. применяли следующие методы переработки отходов — сжигание или захоронение мусора на свалках. В конце 1960-х годах власти Японии сталкиваются с трудностями в поиске подходящих мест для новых мусорных полигонов.

В ответ на ухудшение состояния окружающей среды, причиной которого явилось бурное развитие промышленного производства, в 1963 году принимается Закон о чрезвычайных мерах, касающихся объектов жилой среды (Act on Emergency Measures concerning the Development of Living Environment Facilities), а в 1970 году — Закон об обращении с отходами (Waste Management Act), являющийся основным законодательным актом в рассматриваемой сфере, в который впоследствии неоднократно вносились значительные изменения, главным образом, в 1990-е гг., когда существенно были ужесточены санкции за совершение деяний, приведших к загрязнению окружающей среды. Этому законодательному процессу предшествовали следующие резонансные дела.

Остров Тэсима, расположенный в префектуре Кагава, 1970-е годы превратился в «мусорный остров» Японии. Компания Teshima Comprehensive Tourism Development (Teshima Tourism), на основе соглашения с властями префектуры, принятого без учета мнения местных жителей, должна была перевозить на остров разлагаемый мусор. Однако, в нарушение условий этого соглашения, компания Teshima Tourism в течение двадцати лет размещала на Тэсиме опасные промышленные отходы (в основном отходы автомобильной отрасли), что привело к загрязнению земли и близлежащей акватории. В 1990 году полиция префектуры Хёго начала расследование в отношении Teshima Tourism, у компании аннулировали лицензию, а ее главу (С. Мацуура) арестовали. В течение последующих десяти лет вопросы о возвращении земли в собственность местных жителей и об удалении отходов с острова рассматривались в судебном порядке. Окончательное решение было принято в июне 2000 года, что позволило начать работу по очистке территории, которая продолжается до сих пор. Жители Тэсима провели большую разъяснительную работу с населением соседних территорий, так как не все граждане считали необходимым выделение больших финансовых средств из бюджета префектуры на проведение очистных мероприятий 1. Это дело является знаковым для японского общества, которое повлияло на формиро- вание законодательства Японии в сфере обращения с отходами.

Еще одним значимым инцидентом стала попытка властей города Нагоя в 1990-е годы разместить свалку в окрестностях горы Фудзияма. Это предложение местных властей подверглось резкой критики в СМИ и встретило сопротивление со стороны представителей гражданского общества. В 1998 году власти города Нагоя отменили свои планы превратить прибрежную зону Фудзияма в открытую свалку и кардинальным образом пересмотрели свою политику управления отходами [12, c. 40–41].

Незаконный сброс промышленных отходов на границе префектур Аомори и Иватэ в 1998 году обнажил основные проблемы Японии в рассматриваемой области — недостатки правового регулирования, безответственное поведение компаний, специализирующихся на утилизации отходов, и бессилие местных властей. Отсутствие законодательных правил об определении места утилизации отходов привело к тому, что компании перевозили отходы из огромной Токийской агломерации в другие районы страны. Так образовалась огромная свалка на границе префектур Аомори и Иватэ, недалеко от озера Товада, которое находится в Национальном парке Товада-Хатимантай. Объем незаконно сброшенных отходов на этой свалке превысил почти в два раза количество отходов, свезенных на остров Тэсима. С целью остановить этот нерегулируемый поток промышленных отходов из крупных городов (главным образом, Токио) представители префектур Аомори, Иватэ и Акита создали рабочую группу для разработки предложений, направленных на совершенствование региональной системы утилизации промышленных отходов 2. Одним из результатов ее деятельности стало принятие в 2000 году Основного закона

Японии о содействии формированию общества с устойчивым материальным циклом. В таком обществе установлен приоритет повторного использования материалов, обеспечивается реализация принципа «3R» (reduce, reuse, recycle — сокращение, повторное использование и рециклирование отходов) [6, c. 127–144].

За последние двадцать лет меры, направленные на улучшение системы управления отходами в Японии, связаны с ужесточением правил в отношении несанкционированного сброса отходов. В этот период приняты следующие правовые акты — Закон о переработке строительных отходов 2000 г. (Construction Recycling Act), Закон о переработке пищевых продуктов 2000 г. (Food Recycling Act), Закон о специальных мерах по содействию надлежащей переработке отходов, содержащих полихлорированные бифенилы 2001 г. (Act on Special Measures concerning Promotion of Proper Treatment of PCB Wastes), Закон об утилизации автомобилей 2002 г. (Automobile Recycling Act), Закон о специальных мерах по устранению экологических проблем, вызванных определенными промышленными отходами, 2003 г. (Act on Special Measures concerning Removal of Environmental Problems Caused by Specified Industrial Wastes), Закон о переработке мелкой бытовой техники 2013 г. (Small Home Appliance Recycling Act), Закон об обороте пластиковых ресурсов 2022 г. (Plastic Resource Circulation Act)1.

В конце 1990-х правоохранительные органы Японии начали более активно сотрудничать с местными органами власти и значительно чаще применять меры уголовно-правового воздействия в отношении нарушителей экологических правил. В 1999 году Национальное полицейское агентство Японии объявило о реализации мер, направленных на преследование лиц, виновных в незаконной утилизации отходов (как представителей специально уполномоченных компаний, так и непосредственно их нанимателей). Соответствующий план направили в полицейские департаменты каждой из префектур, предусматривающий, в том числе, и более активное сотрудничество с местными органами власти 2. В 1999 году полиция впервые провела массовые аресты должностных лиц предприятий, незаконно утилизирующих отходы (четверо должностных лиц трех нефтеперерабатывающих компаний арестованы полицией в августе 1999 года) [15, c. 380].

Значительное внимание в названном плане уделено проблеме незаконного сжигания отходов и необходимости пресекать эту деятельность. Исторически в Японии получили широкое распространение довольно спорные практики утилизации мусора путем сжигания. Закон об очитке отходов 1900 года возлагал обязанность управления отходами на муниципалитеты и предписывал применять сжигание в качестве основного способа переработки отходов. В 1933 году в 93 % городов, подпадающих под действие закона, имелся как минимум один мусоросжигательный завод. В 1950-х гг. на Японию приходилось 70 % сжигания твердых отходов в мире [8, c. 21– 34]. За последние десять лет количество мусоросжигательных заводов в Японии сократилось, но незначительно (на 13 %), к тому же существует неравномерность размещения мусоросжигательных мощностей по стране [4, c. 109]. Если в начале внедрения этой практики, когда в основном утилизировались изделия из бумаги и древесины, она оценивалась как эффективный способ обращения с отходами, то значительно позже Япония столкнулась с негативными последствия деятельности мусоросжигательных заводов. В связи с развитием промышленного производства значительно изменилась структура отходов, они все чаще содержат пластик и другие опасные материалы.

В настоящее время более 80 % бытовых отходов сжигается, и часть из них с нарушением установленных требований. Между тем степень рециклирования алюминиевых консервных банок составляет 97,5 %, а пластиковых бутылок и пластмасс превышает 85 % [5, c. 57]. Помимо этого, вырабатываемое мусоросжигательными заводами тепло и электроэнергия используются как внутри, так и за пределами этих предприятий. Таким образом, реализуется законодательный принцип «3R». Мусоросжигательные заводы остаются ключевым элементом в системе управления отходами в современной Японии, поэтому необходимость обеспечить соблюдение установленных правил в этой сфере стоит особенно остро.

Активизация действий правоохранительных органов Японии в сфере противодействия незаконному обороту отходов и ужесточение санкций за совершение соответствующих деяний имели положительный эффект. До этого периода у предприятий, являющихся основными источниками продуцирования промышленных отходов, отсутствовала заинтересованность выполнять законодательные требования. Действовавшие в тот момент виды наказаний и размеры санкций не являлись сдерживающим фактором для потенциальных нарушителей, которым выгоднее внести плату за превышение установленных нормативов, чем соблюдать их. В Японии до 1996 года максимальный размер штрафа за незаконный сброс отходов составлял всего 500 000 иен (приблизительно 4 600 долларов США). Вместо положительного эффекта, направленного на совершенствование природоохранных мер, закрепление принципа международного экологического права «загрязнитель платит» (“polluter pays principle”) в законодательстве Японии негативно отразилось на сфере обращения с отходами. «Культурный код» японцев, выражающийся, в том числе, в бережном отношении и гармоничном существовании с природой, в этот период, очевидно, усту- пал интересам японских корпораций, нацеленных на быстрое получение прибыли.

Повышение размера санкций за незаконное обращение с отходами и обеспечение принципа неотвратимости наказания положительно повлияли на рассматриваемую сферу (в настоящее время наказание за незаконную утилизацию отходов составляет для физических лиц — до 5 лет лишения свободы или штраф в размере до 10 млн иен (наказания могут быть применены одновременно), для юридических лиц — штраф в размере до 300 млн иен1.

Правоохранительные органы стали чаще возбуждать уголовные дела за нарушения правил обращения с отходами. Несмотря на то, что за последние 15 лет фиксируется тенденция снижения числа лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела за нарушение соответствующих норм, установленных специальным законом, этот показатель остается довольно высоким (в 2023 г. по сравнению с 2009 г. фиксируется снижение на (–) 25 %, в абсолютных значениях составляет 6 384). Такого рода процесс происходил волнообразно — с 2009 по 2014 гг. наблюдается снижение числа лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела (в 2009 году в отношении 8 576 лиц, в 2014 году — 6 585), с 2014 по 2020 гг. с незначительными колебаниями фиксируется рост (в 2020 году — 7 665), с 2021 по 2023 гг. — снижение (в 2023 году — 6 384). Эти данные, отчасти, свидетельствуют об эффективности сформировавшейся в Японии за последние десятилетия системы предупреждения незаконного обращения с отходами (интерпретация этих сведений носит условный характер, и, конечно, они должны оцениваться в совокупности с другими данными). При этом незначительная доля лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела за нарушение Закона об обращении с отходами, признаются виновными. Так, в 2023 году всего 134 лица признаны судами виновными (2,1 % от общего количества лиц, в отношении которых возбуждены соответствующие дела), из них, к лишению свободы на определенный срок приговорено 97 лиц, включая 86 лиц, в отношении которых исполнение приговора приостановлено 1. Такое положение дел соответствует общемировой тенденции — небольшое количество лиц приговариваются к реальным срокам назначения наказания за совершение экологических преступлений, включая деяния, связанные с нарушением правил обращения с отходами.

Признание виктимологической проблематики стало важным направлением развития политики японского государства. Защита прав жертв в Японии реализуется, как с помощью гражданско-правовых средств, так и административных мер.

Судебные дела о массовых случаях заболеваний болезнью «итай-итай» в префектуре Тояма, болезнью минамата в префектурах Кумамото и Ниигате, астмой в городе Йоккаичи, 1967–1969 гг., являются знаковыми. Решения по этим делам расширили подход к определению гражданско-правовой ответственности за причинение вреда здоровью, связанного с загрязнением окружающей среды. Появились такие нововведения в национальной правовой доктрине, как: рассмотрение небрежности через понятия “strict liability” (ответственность за невиновное причинение вреда); применение форм солидарной ответственности; доказывание причинно-следственной связи с помощью эпидемиологических данных; расчет ущерба с применением комплексного метода, предусматривающего стандартизированные расчеты в зависимости от степени причиненного вреда [16, c. 1495].

Значительное влияние на формирование судебной практики оказало решение по делу 1968 года о взыскании ущерба

1 White Paper on Crime. Ministry of Justice in Japan. URL: (дата обращения: 15.12.2025). 326

с компании, управляющей шахтой Камиока (Mitsui Kamioka Mine, Co. Ltd.), в результате деятельности которой у пострадавших возникла хроническая интоксикация солями кадмия (болезнь итай-итай). В этом судебной акте был применен критерий эпи-демологической причинно-следственной связи, который используется при наличии следующих условий: 1) фактор должен действовать до определенного периода начала заболевания; 2) чем сильнее действие фактора, тем выше уровень распространенности заболевания; 3) если фактор устранен, уровень распространенности заболевания снижается, в популяции без этого фактора уровень распространенности заболевания крайне низок; 4) механизм, посредством которого фактор действует как причина, может быть биологически последовательно объяснен без противоречий [17, c. 21].

Несмотря на значительные достижения в сфере защиты жертв с помощью гражданско-правовых механизмов, сложившуюся систему нельзя назвать достаточно эффективной. Многие пострадавшие не обращались в судебные органы, в том числе, из-за высокой стоимости судебных расходов, сложности процедуры сбора доказательств. Необходимо учитывать и особенности японского общества, в культуре которого доминирующим остается избегание конфликтных ситуаций.

Результаты наиболее резонансных судебных дел 1967–1969 гг., в рамках которых рассматривались коллективные иски лиц, пострадавших в результате загрязнений окружающей среды, а также обозначенные выше обстоятельства, побудили государственные органы предпринять активные усилия по формированию механизмов компенсаций, не связанных с судебными разбирательствами [14, c. 213]. Ответчики пользовались несовершенством законодательства в части необходимости доказывания причинно-следственной связи между деятельностью загрязнителя и последствиями для лиц, проживавших на загрязненной территории (которые, во многих случаях, имели отложенный эффект). Такая политика привела к тому, что государственная система несла существенные расходы на реабилитацию пострадавших лиц, при этом виновники избегали ответственности.

В 1973 году принят Закон о компенсации ущерба здоровью, связанного с загрязнением окружающей среды (Act on Compensation for Pollution-related Health Damage (Act No. 111 of 1973). В соответствии с этим правовым актом загрязненные зоны делятся на два класса: 1 класс характеризуется экстремальным уровнем загрязнения воздуха и значительным числом жертв, страдающих следующими респираторными заболеваниями — эмфизема, хронический бронхит, астма и астматический бронхит (несмотря на то, что эти заболевания могли быть вызваны несколькими источниками, жертвам не требовалось доказывать причинно-следственные связи для получения компенсации); ко 2 классу относятся территории, на которых зафиксированы случаи заболеваний болезнями минамата, «итай-итай», и хронического отравления мышьяком (в этих зонах причинно-следственная связь между заболеванием и загрязнением считается бесспорно установленной) [11, c. 192]. Пострадавшие лица могли получить компенсацию, если у них диагностировано одно из перечисленных заболеваний, они проживали в определенном районе в течение установленного периода времени. Таким лицам, в зависимости от тяжести последствий, присваивался статус сертифицированного пациента одного из четырех рангов, который соответствует определенному уровню страхового покрытия [16, c. 1494–1498]. Помимо этого, предусматривались компенсации в случае получения инвалидности, возмещение медицинских расходов и потерянного заработка, расходов на похороны, выплаты лицам, пережившим экологическую катастрофу [9, c. 288–290]. Административная система компенсаций продолжает играть важную роль в японском экологическом праве и считается одной из самых передовых в мире [14, c. 215].

Обсуждение результатов исследования, выводы

В предыдущем разделе рассмотрена эволюция японского законодательства и правоприменительной практики в сфере противодействия незаконному обращению экологически опасных отходов. В этой части мы исследуем дискуссионные вопросы, связанные с недостаточной эффективностью применяемых мер (в настоящее время практически все экологические деликты, регистрируемые в Японии, связаны с нарушением правил обращения с отходами).

Приоритет в использовании более мягких мер воздействия на нарушителей. В научных исследованиях неоднократно отмечалось, что в Японии в системе мер воздействия на преступность почти идеально удалось совместить их относительную мягкость с высокой эффективностью [1, c. 272; 2, c. 29; 3]. Принятый в 1970 году Закон о преступлениях, связанных с загрязнением окружающей среды, вводил ответственность за совершение деяний, ставящих под угрозу здоровье человека (состав поставления в опасность). Этот правовой акт действовал наряду с нормами Уголовного кодекса, предусматривавшими ответственность за совершение умышленных и неосторожных деяний, непосредственно причинивших вред окружающей среде и здоровью человека [15, c. 380]. В этот период такие меры рассматривались как инновационные. Между тем Закон о преступлениях, связанных с загрязнением окружающей среды (1970 г.), применялся редко. Если многие страны к настоящему времени развили и значительно усовершенствовали уголовную политику в сфере обеспечения экологической безопасности, то в Японии вопросу эффективности уголовно-правовых мер уделялось второстепенное значение. Приоритет отдается более мягким мерам воздействия на нарушителей — административным по сравнению с уголовным, неформальным механизмам по сравнению с административными мерами (некоторые должностные лица рассматривают применение административно-правовых и уголовных мер как признание неэффективности своей деятельности). Неконфликтный подход к разрешению экологических споров остается главным. В случае обнаружении нарушений регулирующие органы сначала выносят «предписание об улучшении», которое даже не содержит финансовых санкций. Только в случае игнорирования предписания могут применяться меры уголовной ответственности [13]. Такая практика не может быть признана эффективной в отношении злостных нарушителей экологических требований.

Институциональные особенности системы управления отходами. Наделение местных властей широкими полномочиями в сфере обращения с отходами сложно оценить однозначно. С одной стороны, это мотивирует жителей муниципалитетов активнее участвовать в природоохранной деятельности, оптимизировать отходы своего потребления. С другой стороны, возможности местных властей, главным образом, административные и финансовые, довольно ограничены, они не всегда могут справиться с масштабными экологическими проблемами. Как правило, местные власти передают часть своих полномочий по управлению промышленными отходами частным компаниям, нацеленным на получение прибыли, а не на защиту интересов местного населения. К тому же, наделение широким кругом полномочий местные органы власти в сфере установления экологических нормативов привело к отсутствию единообразной практики в сфере реализации контрольно-надзорных функций в префектурах. Именно в децентрализованной системе управления отходами эксперты видит одну из проблем, не позволяющих Японии в полной мере достичь целей устойчивого развития [19, c. 7].

Риски повсеместного внедрения административной системы компенсации жертвам загрязнений окружающей среды в качестве замены судебным процедурам. При широком применении административных процедур высока вероятность снижения уровня защиты пострадавших лиц. Как правило, такие процедуры реализуются по разработанному шаблону, не учитываются особенности жертв. Помимо этого, нивелируется роль предупредительного эффекта, который возникает в ходе судебного разбирательства. Отсутствует непосредственный контакт между ответчиком и пострадавшими лицами. Причинитель вреда в административной системе, по сути дела, откупается, перечисляя денежные средства в специально созданные фонды. В связи с этим, необходимо сохранить для лиц, которые не согласны с применением упрощенных административных процедур, возможности обращения в суд.

Заключение

За последние полвека Япония эволюционировала из страны, находящейся в глубоком экологическом кризисе, до одного из мировых лидеров зеленой экономики. Изменения в правовом регулировании сферы обращения с отходами отражают эту трансформацию. В Японии, как и во многих странах, приоритет в разрешении экологических конфликтов отдается упреждающим мерам. Между тем в этой стране не в полной мере использован потенциал мер реагирования, что снижает эффективность борьбы с систематическими нарушениями в сфере обращения с отходами. При этом одним из важнейших достижений Японии в сфере противодействия нарушениям правил обращения с экологически опасными веществами и отходами является формирование довольно эффективной системы компенсации пострадавшим лицам.