Независимость центрального банка: точка зрения европейских денежных властей

Центральный банк занимает особое положение в кредитной и финансовой системе любого государства, он определяет правила деятельности кредитных организаций и некредитных финансовых институтов, оказывает влияние на экономическое поведение всех субъектов хозяйства.

Центральные банки создавались государствами для решения следующих задач: монополизация денежной эмиссии и обеспечение стабильности национальной валюты, кредитование дефицита государственного бюджета и размещение государственного долга, надзор за кредитными институтами и их рефинансирование. За прошедшие с момента создания первого центрального банка 320 лет мало что изменилось. В ряде стран функции центрального банка полностью соответствуют классической модели, в других странах они существенно отличаются.

Функции Банка России в настоящее время несколько модифицировались. Сохранились такие традиционные функции центральных банков, как: монопольное право на эмиссию наличных денег, определение порядка организации безналичной эмиссии и регулирование ее объема, разработка и проведение денежно-кредитной политики, надзор за деятельностью кредитных организаций, осуществление рефинансирования банков, выполнение роли агента Правительства при обслуживании счетов бюджетов всех уровней, управление золотовалютными резервами, составление платежного баланса государства, прогнозирование состояния национальной экономики.

Однако с развитием экономики и общества происходит развитие функций Центрального банка, их изменение, расширение полномочий регулятора. К изменениям функций Банка России следует отнести отмену права на прямое кредитование Правительства, изменение порядка рефинансирования кредитных организаций путем внедрения новых механизмов рефинансирования, установления максимальных сроков кредитования, определения перечня активов, принимаемых в обеспечение кредитов. Сегодня максимально возможный срок предоставляемых Центральным банком кредитов колеблется от одного года (по обеспеченным кредитам Банка России) до трех лет (при применении специализированных механизмов рефинансирования) [2, 45].

Новые полномочия Банк России приобрел после принятия закона «О национальной платежной системе» и получения статуса мегарегулятора. Сегодня Центральный банк отвечает не только за стабильность национальной валюты и банковской системы, но и за обеспечение устойчивого развития национальной платежной системы и финансового рынка. К изменениям в работе регулятора приведет создание Евразийского экономического союза, требующего гармонизации политики интегрирующихся стран, в том числе монетарной. Расширение полномочий и сферы влияния Банка России может привести к снижению его независимости.

Единого подхода к определению понятия и критериев независимости центрального банка государства в настоящее время не существует. Различные экономисты трактуют понятие независимости центрального банка по разному.

Наиболее значимыми считаются исследования данной проблемы, проведенные такими экономистами, как С. Эйффингер, Дж. Хаан, В. Грилли, Д. Маскиандаро и Г. Табеллини в 90-х годах ХХ столетия.

Экономист Дж. Хаан выделяет следующие критерии для определения степени независимости центрального банка [3, 385-389]:

• -    порядок назначения руководства,

• -    транспарентность целей денежно-кредитной политики;

• -    применяемые регулятором методы борьбы с инфляцией, в частности, порядок определения целей по инфляции,

• -    наличие законодательства, определяющего цели, функции, полномочия центрального банка,

• -    возможность вмешательства правительства в формирование денежнокредитной политики и оперативную деятельность регулятора.

• В. Грилли, Д. Маскиандаро и Г. Табеллини выделяют две составляющих независимости: экономическую и политическую.

Под экономической независимостью центрального банка они понимают порядок распределения прибыли, утверждения сметы расходов регулятора, установления лимитов кредитования правительства.

Политическая независимость определяется существующим банковским законодательством, определяющим статус центрального банка, процедуру назначения его руководства, возможность влияния правительства на формирование и осуществление денежно-кредитной политики.

Рассматривая подходы различных регулирующих органов к исследуемой проблеме следует выделить точку зрения Европейского Центрального банка (ЕЦБ), сформированную с учетом последствий мирового финансового кризиса 2008 года. При оценке независимости национальных центральных банков ЕЦБ проводит анализ на основе изучения [4]:

• -    правового статуса регулятора,

• -    его функциональной независимости,

• -    персональной независимости председателя центрального банка и его заместителей,

• -    финансовой независимости центрального банка.

Кроме этого, при определении степени независимости центральных банков руководство ЕЦБ предлагает проводить анализ:

• -    полномочий центрального банка, в том числе, его участия в регулировании не только банковской системы, но и финансового рынка,

• -    ответственности регулятора за результаты своей деятельности,

• -    особенностей взаимодействия руководства центрального банка с представителями правительства и влиятельных политических партий.

Правовой статус центральных банков определяется Конституцией или банковским законодательством.

Рассмотрим более подробно другие критерии независимости регулятора, выделяемые руководством ЕЦБ при анализе независимости центральных банков.

Функциональная независимость национальных центральных банков стран членов ЕЭС предполагает наличие законодательно закрепленной основной цели деятельности регулятора. Такой целью в странах Европейского союза является обеспечение ценовой стабильности, что предполагает наличие полной свободы центрального банка при установлении процентных ставок по краткосрочным операциям регулятора при рефинансировании кредитных организаций или стерилизации денежной массы. В рыночной экономике проведение гибкой процентной политики позволяет центральному банку обеспечить стабильность цен и валютного курса национальной денежной единицы.

В понятие функциональной независимости ЕЦБ включает наличие законодательного запрета на финансирование центральным банком дефицита государственного бюджета, что является одним из условий присоединения к ЕС и зоне евро. Большинство развитых стран мира внесли такое ограничение в банковское законодательство.

Функциональная независимость центрального банка определяется не только его возможностью самостоятельно определять и осуществлять денежно-кредитную политику, но направленностью налоговой политики государства [5].

Рост государственных расходов, низкий уровень бюджетной дисциплины может привести к увеличению дефицита государственного бюджета и подтолкнуть правительство вынудить центральный банк осуществить необеспеченную эмиссию. Такая эмиссия ведет к росту инфляционных ожиданий и цен. Таким образом, наличие устойчивой финансовой системы государства, сбалансированного бюджета является важным условием обеспечения функциональной независимости центрального банка.

При анализе персональной независимости руководства национальных центральных банков ЕЦБ считает необходимым учитывать такие показатели как: срок полномочий, требования, предъявляемые к уровню квалификации, наличие или отсутствие политической ангажированности руководителей центрального банка, обязательность коллегиального принятия решений.

Определяя сроки полномочий председателя и заместителей центральных банков, обеспечивающие их персональную независимость, европейские денежные власти установили минимальный срок пребывания в должности руководителей институтов денежно-кредитного регулирования – 5 лет, без права его сокращения для действующего руководства при изменении законодательства. Право назначения или освобождения от должности председателя центрального банка или членов правления принадлежит политическим властям, но освобождение от должности происходит только в случае невыполнения обязанностей или нарушения законодательства.

В соответствии с Уставом ЕСЦБ президент, вице-президент и члены Исполнительного совета должны быть выбраны из числа людей, обладающих общественным признанием и профессиональным опытом в области денежно-кредитного регулирования. Важным условием обеспечения персональной независимости считается отсутствие конфликта интересов между обязанностями, связанными с работой в руководящих органах ЕЦБ, и любыми другими существующими обязанностями.

Проблемы с обеспечением независимости центрального банка могут возникнуть, в том случае, если председатель или его заместители активно участвовали в политической жизни страны или предполагают повысить свой политический статус впоследствии. Это может использоваться политическим партиями с целью оказания давления на центральный банк. Подобные попытки вмешательства в деятельность центрального банка предпринимались в период последнего кризиса правящими партиями Польши и Италии. Подобные действия противоречат условиям Договора о Европейском сообществе и Уставу ЕЦБ.

Финансовая независимость любого центрального банка обеспечивается: возможностью самостоятельно определять смету расходов, наличием четкого порядка распределения прибыли, определением регламента рассмотрения годового отчета центрального банка и результатов аудиторской проверки его деятельности, подотчетность законодательной ветви власти. Кроме этого, регулятор должен иметь достаточный бюджет для выполнения своих функций, а при осуществлении своих расходов не должен зависеть от правительства, парламента или любого другого лица.

Важным фактором независимости центрального банка является расширение его сферы влияния за счет регулирования деятельности не только банков, но и других видов финансово-кредитных институтов.

В настоящее время границы между банковским делом, операциями на рынке ценных бумаг, страхованием стираются, появляются гибридные финансовые продукты, которые повышают риски деятельности институтов финансового рынка. Последний мировой экономический кризис доказал необходимость создания единой системы регулирования финансового рынка.

Обеспечение независимости центрального банка при выполнении им функции надзора за финансово-кредитными институтами – непростая задача, в национальном законодательстве европейских стран не закреплено право регулятора на независимость в данном вопросе. Дело в том, что в условиях экономических кризисов вопрос о предоставлении помощи неплатежеспособным системнозначимым банкам часто решается политическими властями, а не центральным банком, ведь такая помощь предоставляется за счет средств налогоплательщиков.

В Европейском сообществе применяются два варианта построения системы регулирования финансового рынка. В первом случае, регулирование и надзор за деятельностью финансово-кредитных организаций осуществляет подразделение национального центрального банка, во втором, такие функции закреплены за самостоятельным органом (управлением, комиссией и др.). Однако, независимо от применяемой модели системы регулирования, во всех государствах-членах ЕЭС признается доминирующая роль национального центрального банка в обеспечении устойчивости финансово-кредитных учреждений и стабильности финансовой системы. Если функция регулирования деятельности участников финансового рынка закреплена за самостоятельным наблюдательным органом национальное законодательство стран-членов ЕЭС должно предусматривать наличие контроля центрального банка за любым решением, принятым наблюдательными органами, которое может затронуть его независимость. Такое требование обусловлено тем, что расширение полномочий центрального банка в области надзора за деятельностью всех видов финансово-кредитных институтов приводит к увеличению давления со стороны правительства, ограничению финансовой независимости центрального банка, а также личной независимости председателя и членов Совета директоров.

Независимость центрального банка не означает отсутствия ответственности за результаты своей деятельности. Регулятор несет ответственность за проводимую политику перед правящей партией и обществом в целом. Для обеспечения такой ответственности необходимо иметь четко прописанные цели деятельности центрального банка и требования к прозрачности его операций, что позволяет осуществлять контроль за деятельностью регулятора.

Независимость центрального банка не исключает возможности конструктивного диалога с правительством. Даже в условиях четкого распределения полномочий между Центральным банком и правительством, при проведении валютной и налоговой политики, возможен и даже необходим диалог между регулятором и правительственными учреждениями. Такое сотрудничество не снижает независимости ЕЦБ и национальных банков стран-членов ЕЭС, а лишь повышает эффективность их деятельности.

Все приведенные выше подходы, применяемые при формировании законодательства, обеспечивающего независимость национальных центральных банков стран – членов ЕЭС, могут применяться в разных странах, в том числе, в России. Законодательство, регламентирующее деятельность Банка России не позволяет в полной мере применить европейский опыт обеспечения независимости, однако ряд критериев полностью соответствует принятой за рубежом практике. К таким критериям можно отнести: закрепление в законодательстве правового статуса регулятора, его функциональной независимости, персональной независимости председателя Центрального банка и членов Совета директоров, определение целей деятельности Банка России, расширение сферы полномочий Центрального банка за счет участия в регулировании институтов финансового рынка. Соответствие законодательства России международной практике позволяет Банку России проводить независимую политику и обеспечивать стабильность национальной валюты и цен.