Нормативно-правовое обеспечение и государственное регулирование функционирования особых экономических зон в Российской Федерации

Согласно данным за июль 2006 года по разным экспертным источникам в мире существует от 1200 до 2000 особых экономических зон (далее – ОЭЗ) различных функциональных типов. Динамика темпа ОЭЗ в количественном отношении и по общему объему производства продукции в них говорит о большой перспективе данного направления в нашей стране и в мире в целом2.

В мировой практике ОЭЗ применяются в качестве активного средства экономического управления на государственном уровне. Первые подобные зоны на территории России появились в 1990 году. На протяжении более 15 лет шел процесс их формирования и функционирования, который не имел четко отработанной системы. Виной тому было не только отсутствие проработанной законодательной базы, но и постоянная борьба федерального центра с регионами за выгодные льготы для ОЭЗ, а также за право управления ими.

Международная практика показывает высокую результативность (соответственно, и необходимость) поощрения развития внутренней, внешней и международной торговли в целом путем предоставления на длительный ограниченный срок льгот в области таможенных пошлин и налогообложения определенных товарных позиций, произведенных на организованных специализированных территориях. Так в Приложении F.1 к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция) на такие зоны ссылаются как на «свободные зоны» в ключе «свободный порт» или «свободный склад». Приложение описывает стандарты и общепринятые проверенные временем практики реализации проектов ОЭЗ, форматы товарных позиций, законодательных актов, способы взаимодействия с резидентами. Указанный документ стал вектором для развития законодательной и практической базы ОЭЗ в современной Российской Федерации и служит лекалом для дальнейшего совершенствования.

В современной России системное развитие ОЭЗ началось в 2005 году, с момента принятия Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Главной целью создания таких зон данный закон ставит решение стратегических задач развития государства в целом или отдельной территории: общеэкономических, внешнеторговых, социальных, региональных и научно-технических задач.

В статье 2 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ дается определение ОЭЗ как «части территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны»; и закрепляется статус и тип управляющей компании3.

Важно отметить Федеральный закон от 03.06.2006 N 76-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», в первую очередь акцентирующий внимание на туристической и санаторно-рекреационной сфере.

Федеральный закон от 03.06.2006 N 76-ФЗ законодательно закрепляет существование туристско-рекреационной ОЭЗ, допускает промышленный розлив минеральных вод (ранее запрещенный и отнесенный к разработке полезных ископаемых), в исключительном порядке разрешает создание туристско-рекреационных ОЭЗ на землях особо охраняемых территорий.

До принятия Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ процедура создания ОЭЗ предусматривала конкурсную основу, которая регламентировалась Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2005 г N 563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон», и в которой определялось 5 основных этапов от подачи претендентами заявок на участие в конкурсе до проведения конкурса.

В настоящий момент Постановление Правительства Российской Федерации от 26.04.2012 г N 398 «Об утверждении критериев создания особой экономической зоны» утверждает перечень критериев создания особой экономической зоны и устанавливает порядок создания ОЭЗ исходя из совокупности утвержденных критериев, замещая действие Постановления Правительства Российской Федерации от 13.09.2005 N 563.

Ранее, указом Президента Российской Федерации от 28.07.2005 N 855 «О федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» в соответствии со статьей 112 Конституции

Российской Федерации от 12.12.1993 и в целях реализации Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» был регламентирован процесс создания Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (далее - РосОЭЗ), подведомственного Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 19.08.2005 N 530 «О Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» закрепляло РосОЭЗ «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере управления особыми экономическими зонами, функции по контролю за выполнением соглашений об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой и туристско-рекреационной деятельности в особых экономических зонах и портовых особых экономических зонах, а также по обеспечению действия специального правового режима Особой экономической зоны в Калининградской области».

В последующем РосОЭЗ было упразднено Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2009 N 1107. Указом № 1107 также устанавливается, что Министерство экономического развития Российской Федерации является правопреемником РосОЭЗ, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений. В рамках принятия мер по реализации указа в структуре Министерства экономического развития создан Департамент особых экономических зон и проектного финансирования, которому переданы полномочия по нормативно-правовому регулированию, созданию и управлению ОЭЗ на территории Российской Федерации.

Также в рамках деятельности бывшего РосОЭЗ на базе Государственного предприятия «Внешнеэкономическое объединение

«ВНЕШСТРОЙИМПОРТ» было создано ОАО ОЭЗ «Особые экономические зоны», а именно управляющая компания, на которую были возложены обязанности по развитию ОЭЗ, единственным акционером которого является Российская Федерация. Согласно официальной информации, представленной на информационном ресурсе Департамента особых экономических зон и проектного финансирования на сайте Министерства экономического развития в настоящий момент в обеспечении деятельности ОЭЗ задействованы:

• •    Минэкономразвития России, а именно Департамент особых экономических зон и проектного финансирования;

• •    ОАО «Особые экономические зоны»;

• •    субъекты Российской Федерации (в зависимости от расположения ОЭЗ)⁴.

Согласно действующему законодательству процесс создания новых ОЭЗ значительно упрощен, и решение о создании ОЭЗ принимается Правительством Российской Федерации на основании поданной в Министерство экономического развития Российской Федерации заявки на создание ОЭЗ с обоснованием целесообразности, эффективности ее создания и перечня критериев создания ОЭЗ, закрепленного в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26.04.2012 N 398 «Об утверждении критериев создания особой экономической зоны».

Другими словами, принятие в 2005 году закона об ОЭЗ является реальным и решительным шагом государства в сфере создания и функционирования ОЭЗ. Прописанные в нем цели и задачи зон, а также утвержденные критерии для создания новых ОЭЗ учли в себе негативный опыт функционирования особых зон в 80-х и 90-х годах.

По итогам 2012 года в российские ОЭЗ привлечено 326 инвесторов, в том числе 57 международных компаний, как Yokohama, Ford, Isuzu, Air Liquide, Lifan, Rockwool и др. Объем заявленных частных инвестиций в 2012 году превысил 400 млрд рублей (Рисунок № 2).

Рисунок № 1 Динамика частных инвестиций в ОЭЗ Российской Федерации (млрд. руб.)5

Несмотря на положительную инвестиционную динамику, на современном этапе существуют значительные проблемы законодательного, административного и инфраструктурного характера, основными из которых являются:

• 1)    изначальное несоответствие государственной политики по созданию и функционированию ОЭЗ общим мировым практикам при ожидании государством результатов, полученных от создания ОЭЗ в других странах;

• 2)    неправильное восприятие субъектами Российской Федерации ОЭЗ и их недостаточная ответственность за функционирование свободных зон;

• 3)    отсутствие единого нормативного и практического подхода на создание и функционирование ОЭЗ в стране.

С целью совершенствования нормативно-правового обеспечения и государственного регулирования функционирования ОЭЗ на территории Российской Федерации предлагается реализовать следующий комплекс мероприятий:

• 1)    упрощение администрирования в ОЭЗ и устранение контролирующих органов с дублирующимся функционалом;

• 2)    решение вопросов четкого регламентирования функционирования администраций ОЭЗ, определение рамок и компетенций, порядка действий и операционных инструкции, рассмотрение вопроса об увеличении объемов льгот, усовершенствование механизма реализации государственных решений;

• 3)    реформирование существующих ОЭЗ и создание ОЭЗ новых типов, кластерных и международных, т.к. кластерный подход является эффективным методом привлечения иностранных инвестиций.