Нормативно-правовое регулирование стимулирования создания инвестиционных проектов в области возобновляемых источников энергии в России
Автор: Дзюба Анатолий Петрович
Журнал: Вестник Института права Башкирского государственного университета @vestnik-ip
Рубрика: Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право
Статья в выпуске: 2 (18), 2023 года.
Бесплатный доступ
Статья посвящена исследованию нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих процессы создания и развития возобновляемых источников энергии (далее - ВИЭ). Оно затрагивает широкий круг вопросов: порядок софинансирования проектов в области ВИЭ; порядок определения происхождения комплектующих для проектов, претендующих на получение субсидирования в виде государственной поддержки; механизм включения объектов производства электроэнергии, действующих на основе технологий ВИЭ, в специализированный реестр; софинансирование затрат на технологическое присоединение объектов производства электроэнергии, действующих на основе технологий ВИЭ; порядок реализации электроэнергии (мощности) на розничном и оптовом рынках генерирующими объектами ВИЭ и пр. По результатам исследования выделены отдельные этапы развития законодательства в области регулирования деятельности в электроэнергетике России за 2003-2022 гг. Частота ввода изменений в законодательство, регулирующее общественные отношения в электроэнергетике, свидетельствует о гибкости нормативно-правового регулирования этой области общественных отношений, что позволяет устранять существующие пробелы для развития отрасли. Несмотря на необходимость усовершенствования, существующие нормативные основы создают благоприятные возможности для строительства и эксплуатации объектов производства электроэнергии, действующих на основе технологий источников ВИЭ, и технологического развития электроэнергетики России в целом.
Нормативно-правовое регулирование в энергетике, энергетическое право, возобновляемые источники энергии, энергетическое законодательство России
Короткий адрес: https://sciup.org/142237946
IDR: 142237946 | DOI: 10.33184/vest-law-bsu-2023.18.3
Текст научной статьи Нормативно-правовое регулирование стимулирования создания инвестиционных проектов в области возобновляемых источников энергии в России
За последние 15 лет российское законодательство в области электро‐ энергетики претерпело существенные изменения, которые привели к разви‐ тию нормативной правовой базы, регулирующей механизмы обращения электрической энергии, совершенствованию нормативного правового взаи‐ модействия между субъектами электроэнергетики, развитию законодатель‐ ных механизмов привлечения инвестиций в модернизацию электроэнерге‐ тической инфраструктуры, энергосбережения и повышение энергетической эффективности и т. д. 1
Предпосылками совершенствования законодательства в области элек‐ троэнергетики стала реформа Российского акционерного общества электро‐ энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (да‐ лее – РАО «ЕЭС России»). Оно выполняло функции по обеспечению полного цикла энергоснабжения потребителей как электрической, так и тепловой энергии, основные из которых:
– выработка электрической и тепловой энергии на электростанциях;
– передача и распределение энергоресурсов по магистральным и рас‐ пределительным сетям;
– сбыт энергоресурсов, обеспечение договорной деятельности с конеч‐ ными потребителями и сбор платежей с потребителей энергоресурсов;
– оперативно-диспетчерское управление режимами работы электро‐ энергетической системы;
– проведение текущих и капитальных ремонтов сложного электроэнер‐ гетического оборудования энергосистемы силами собственных энергоре‐ монтных центров;
– осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок в рамках собственных проектных институтов и учреждений науки.
В соответствии с Федеральным законом от 19 июня 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» цены на деятельность РАО «ЕЭС России» бы‐ ли регулируемыми и устанавливались Федеральной службой по тарифам (далее – ФСТ) методом, основанным на принципе компенсации всех тре‐ буемых расходов. Следует отметить, что одним из элементов совершенство‐ вания законодательства в области электроэнергетики, о котором пойдет речь далее, явилось упразднение структуры ФСТ, которая существовала с 2004 по 2015 г. Ее функции, касающиеся установления цен (тарифов) для субъектов естественных монополий и последующего контроля деятельности, связанной с применением цен такими субъектами, были переданы в Феде‐ ральную антимонопольную службу России.
Рост реального сектора экономики после кризиса 1998 г. определил необходимость совершенствования инфраструктурных отраслей экономи‐ ки, которые по темпам развития должны были на несколько шагов опере‐ жать уровень развития основных отраслей и тем самым обеспечивать возможность для роста и развития промышленности, транспорта, строи‐ тельства, жилищно-коммунального сектора, не создавая инфраструктур‐ ных барьеров.
Основой для ввода изменений стало принятие двух основополагающих нормативно-правовых актов – Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – Федеральный закон № 35) и Фе‐ дерального закона от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функцио‐ нирования электроэнергетики в переходный период и о внесении измене‐ ний в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике"» (далее – Федеральный закон № 36)1.
Федеральным законом № 35 впервые были отрегулированы правовые основы в области экономических отношений и определены полномочия ор‐ ганов государственной власти Российской Федерации по регулированию данных отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнер‐ гетики (в том числе производство и потребление электрической и тепловой энергии), положено начало реформированию электроэнергетики: дан старт разделению филиалов, входящих в РАО «ЕЭС России», на отдельные компа‐ нии по видам экономической деятельности и созданию оптового рынка электрической энергии. Таким образом, Федеральный закон № 35 обозна‐ чил состав отдельных субъектов, действующих в электроэнергетике, и зало‐ жил основу принципиально новых экономических принципов и условий взаимоотношений между указанными субъектами.
Федеральный закон № 36 регулировал общественные отношения в пе‐ реходный период реформирования электроэнергетики, закреплял порядок реорганизации РАО «ЕЭС России», перераспределения акционерного капи‐ тала общества, в том числе решение о его реорганизации и ее форме, поря‐ док формирования имущества обществ, создаваемых в результате реорга‐ низации РАО «ЕЭС России» [1]. Переходный период был определен до 1 ию‐ ля 2008 г. В том же году прекратило свое существование РАО «ЕЭС России», все активы которого были либо переданы в частные компании (ОАО «Э.ОН Россия», ПАО «Фортум», ПАО «Квадра», ПАО «Т-Плюс»), либо перераспре‐ делены во вновь созданные компании (ПАО «Русгидро», ПАО «Россети»), блокирующий пакет акций которых находится в государственной собствен‐ ности.
Реформирование электроэнергетики в 2003 г. стало отправной точкой интенсивного процесса постоянного совершенствования нормативноправовой базы в этой области. При этом процессы развития можно разде‐ лить на 8 основных этапов, каждый последующий из которых основывается на развитии этапа предшествующего.
На рисунке представлена схема этапов развития законодательства в об‐ ласти регулирования деятельности электроэнергетики в России, а также предпосылки создания каждого последующего этапа.

Схема этапов развития законодательства в области регулирования деятельности в электроэнергетике России
Как следует из представленной последовательности этапов, развитию нормативно-правовых механизмов ввода ВИЭ в российскую электроэнерге‐ тику начали уделять внимание лишь в 2014–2019 гг., после пройденных эта‐ пов развития конкурентных механизмов взаимодействия между субъектами электроэнергетики, развития оптового и розничного рынков электроэнергии, создания законодательства в области энергосбережения и повышения энер‐ гетической эффективности.
Нормативно-правовое регулирование деятельности по стимулированию строительства и эксплуатации объектов производства электроэнергии, дей‐ ствующих на основе технологий ВИЭ, основывается на правовых нормах, за‐ крепленных в Федеральном законе № 35 [2].
Прежде всего, следует остановиться на юридических терминах, обозна‐ чающих ВИЭ.
В отечественном законодательстве существует термин «объекты энерге‐ тики». Согласно ст. 3 Федерального закона № 35 под объектами электро‐ энергетики понимаются: имущественные объекты, непосредственно исполь‐ зуемые в процессе производства, передачи электрической энергии, опера‐ тивно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электриче‐ ской энергии, в том числе электросетевого хозяйства [3; 4]. Также существует термин «объект электросетевого хозяйства» (ст. 3 Федерального закона № 35) – линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения элек‐ трических связей и осуществления передачи электрической энергии обору‐ дование.
Особенности законодательного регулирования строительства и эксплуа‐ тации объектов производства электроэнергии, действующих на основе тех‐ нологий ВИЭ, установлены Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2008 г. № 426 «О квалификации генерирующего объекта, функционирующе‐ го на основе использования возобновляемых источников энергии», которое в том числе регулирует «Правила квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии». При этом в указанном постановлении не дано определение тер‐ минов «возобновляемые источники энергии» и «генерирующий объект», но представлены критерии, которые позволяют квалифицировать генерирую‐ щие объекты:
-
1) исполнение целевых показателей объема производства и потребле‐ ния электрической энергии с использованием технологий ВИЭ [5];
-
2) исполнение целевых показателей доли производства на территории Российской Федерации основного или вспомогательного генерирующего
оборудования, вырабатывающего электроэнергию на основе технологий ВИЭ (степень локализации) 1 .
Поскольку вопросы использования ВИЭ в России все более актуализи‐ руются, в настоящее время обсуждаются новые нормативные изменения за‐ конодательства. С 2018 г. обсуждается новый проект постановления Прави‐ тельства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Рос‐ сийской Федерации по вопросам стимулирования использования торфа в качестве топлива для объектов по производству электрической энергии». Проект представлен на утверждение Министерством энергетики РФ и в большей степени посвящен вопросам использования биотоплива в России, в первую очередь в работе электростанций, действующих на основе сжигания торфа – одного из ВИЭ.
В п. 3 указанного проекта постановления уточняется статус генерирую‐ щего объекта, действующего на основе использования ВИЭ в качестве ква‐ лифицированного, а именно:
-
1) объекты по производству электроэнергии функционируют на основе использования исключительно ВИЭ или в режиме комбинированного ис‐ пользования ВИЭ и иных видов топлива и осуществляют выработку электри‐ ческой энергии или комбинированную выработку электрической и тепловой энергии;
-
2) объекты по производству электроэнергии находятся в эксплуатации (введен в эксплуатацию и не выведен из ремонта или эксплуатации);
-
3) объекты по производству электроэнергии в установленном порядке присоединены к электрическим сетям сетевой организации, то есть выпол‐ нены нормативные требования, установленные Постановлением Правитель‐ ства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискрими‐ национного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказа‐ ния этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по опера‐ тивно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих ус‐ луг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора тор‐ говой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологиче‐ ского присоединения энергопринимающих устройств потребителей электри‐ ческой энергии, объектов по производству электрической энергии, а также
объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организаци‐ ям и иным лицам, к электрическим сетям»;
-
4) для субъектов оптового рынка объекты по производству электроэнер‐ гии оснащены средствами измерений (приборами учета) объемов произ‐ водства (потребления) электрической энергии, соответствующими требова‐ ниям Правил оптового рынка электрической энергии и мощности, утвер‐ жденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1172, а для субъектов розничных рынков электрической энергии – утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 мая 2012 г. № 442;
-
5) объекты по производству электроэнергии функционируют в режиме комбинированного использования различных видов топлива (один или бо‐ лее из которых признается ВИЭ) и оснащены приборами учета используемо‐ го топлива, позволяющими определить объем использования каждого вида топлива для производства электрической энергии, соответствующими тре‐ бованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единст‐ ва измерений;
-
6) объекты по производству электроэнергии включены в схему и про‐ грамму перспективного развития электроэнергетики субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен генерирующий объект.
Также предлагается внести изменения в области видов топлива, исполь‐ зуемых генерирующими объектами, функционирующими на основе исполь‐ зования технологий ВИЭ (приложение № 5 к указанному проекту постанов‐ ления Правительства РФ):
-
– объекты по производству электроэнергии, функционирующие на ос‐ нове использования биомассы, включая специально выращенные для полу‐ чения энергии растения, в том числе деревья;
-
– объекты по производству электроэнергии, функционирующие на ос‐ нове использования биогаза;
-
– объекты по производству электроэнергии, функционирующие на ос‐ нове использования газа, выделяемого отходами производства и потребле‐ ния на свалках таких отходов;
-
– объекты по производству электроэнергии, функционирующие на ос‐ нове использования газа, образующегося на угольных разработках;
– объекты по производству электроэнергии, функционирующие на ос‐ нове использования отходов производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива: со степенью локализации менее 55 % и со степенью локализации не менее 55 %.
Ключевой особенностью правового режима создания и использования ВИЭ в России является необходимость участия в конкурентном отборе по включению такого объекта в схему развития электроэнергетики, составляе‐ мую для каждого региона.
Нормативный перечень утвержденных критериев для отнесения объек‐ тов производства электроэнергии, действующих на основе технологий ВИЭ, имеет исчерпывающий характер.
Учитывая необходимость постоянного совершенствования нормативной базы в области создания и развития ВИЭ, в настоящий момент на рассмот‐ рении находится еще один проект постановления Правительства РФ «О вне‐ сении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам стимулирования использования возобновляемых источников энергии». Указанный документ также подготовлен Министерством энерге‐ тики РФ. Основным изменением, предлагаемым указанным постановлени‐ ем, является совершенствование регулирования порядка включения и ис‐ ключения генерирующих объектов из реестра квалифицированных генери‐ рующих объектов.
Как известно, стоимость электроэнергии, производимой объектами, действующими на основе технологий ВИЭ, выше, чем стоимость электро‐ энергии, производимой на основе традиционных источников энергии [6]. Для развития технологий создания и использования ВИЭ в России требуется государственная поддержка такой деятельности.
В России предусмотрена нормативная поддержка деятельности по со‐ финансированию создания проектов в области ВИЭ. Постановлением Пра‐ вительства РФ от 23 сентября 2016 г. № 961 «О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку техно‐ логического присоединения генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии» закреплен порядок предоставления государственной поддержки в области создания объектов производства электроэнергии, действующих на основе техноло‐ гий ВИЭ1. Указанное постановление регулирует порядок государственной поддержки создаваемых генерирующих объектов, действующих на основе технологий ВИЭ и торфа, установленная мощность которых составляет не менее 25 МВт. Нормой предусматривается государственная субсидия, ве‐ личина которой не превышает 15 млн руб., но не более 70 % от общих ин‐ вестиционных затрат на создание такого объекта [7]. На получение субси‐ дии могут рассчитывать участники, подавшие заявку в комиссию при Мини‐ стерстве энергетики РФ и соответствующие критериям отбора для получе‐ ния таких субсидий.
По нашему мнению, правовое регулирование порядка предоставления финансовой поддержки со стороны государства для строительства и экс‐ плуатации объектов производства электроэнергии, действующих на основе технологий ВИЭ, является значимым фактором для развития таких техноло‐ гий в электроэнергетике, повышения эффективности энергоснабжения, со‐ кращения затрат на выработку электроэнергии и внедрения передовых ин‐ новационных технологий.
Также важнейшей составляющей правового режима в области строи‐ тельства и эксплуатации объектов производства электроэнергии, действую‐ щих на основе технологий ВИЭ, является нормативное регулирование дея‐ тельности по технологическому присоединению таких объектов к Единой энергетической системе России.
Нормативный порядок технологического присоединения энергоприни‐ мающих устройств и электроустановок к Единой энергетической системе ре‐ гулируется Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861. При этом в действующей редакции указанного нормативного акта порядок технологического присоединения объектов, действующих на основе ВИЭ, к Единой энергетической системе России в настоящий момент не предусмат‐ ривается, что требует нормативного дополнения.
Отраслевой приказ Министерства энергетики РФ от 29 июля 2011 г. № 316 «Об утверждении схемы размещения генерирующих объектов элек‐ троэнергетики на основе использования возобновляемых источников энер‐ гии» регулирует правовой режим строительства и эксплуатации объектов производства электроэнергии в части утверждения размещения и функцио‐ нирования как действующих и реконструируемых систем выработки элек‐ троэнергии основе технологий ВИЭ, так и планируемых к строительству и проектированию.
Функциями регулятора оптового рынка электроэнергии (мощности) – Ассоциацией «Некоммерческое партнерство Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энерги‐ ей и мощностью» (далее – НП «Совет рынка») – является участие в процессе признания квалификации генерирующих объектов, действующих на основе технологий ВИЭ. При присвоении признака соответствия критериям квали‐ фикации генерирующему объекту НП «Совет рынка» подготавливает свое экспертное заключение для Министерства энергетики РФ о возможности включения генерирующего объекта в реестр объектов ВИЭ. При этом отече‐ ственное законодательство в области создания и развития ВИЭ в первую очередь направлено на экономическое регулирование деятельности техно‐ логий ВИЭ и практически не затрагивает техническую сторону такой дея‐ тельности в части требований к оборудованию, применяемому в технологи‐ ях ВИЭ (за исключением требований к доле локализации), а также не содер‐ жит требований к регулированию безопасности эксплуатации ВИЭ, что необ‐ ходимо учитывать в процессе совершенствования законодательства в облас‐ ти регулирования ВИЭ.
Таким образом, нормативное правовое регулирование процессов сти‐ мулирования создания и использования объектов производства электро‐ энергии, действующих на основе технологий ВИЭ, охватывает различные на‐ правления:
-
– софинансирование инвестиционных проектов по созданию объектов производства электроэнергии [8; 9];
-
– территориальную локацию объектов производства электроэнергии;
-
– требования к производителю комплектующих, используемых при соз‐ дании объектов производства электроэнергии, претендующих на получение государственной поддержки в виде субсидирования;
-
– порядок включения объектов производства электроэнергии в реестр таких объектов;
-
– софинансирование технологического присоединения объектов произ‐ водства электроэнергии;
-
– реализация электроэнергии (мощности) на оптовом и розничном рын‐ ках электроэнергии объектами производства электроэнергии.
По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:
-
1) в Российской Федерации создана законодательная база, позволяю‐ щая объектам производства электроэнергии, действующим на основе техно‐ логий ВИЭ, получать поддержку их деятельности;
-
2) правовое регулирование процессов стимулирования создания и раз‐ вития технологий ВИЭ в России затрагивает широкий круг аспектов такой деятельности: порядок софианнсирования проектов в области ВИЭ; порядок определения происхождения комплектующих для проектов, претендующих на получение субсидирования со стороны государства; порядок включения объектов производства электроэнергии, действующих на основе технологий ВИЭ, в специализированный реестр таких объектов; софинансирование про‐ ектов по технологическому присоединению объектов производства электро‐ энергии, действующих на основе технологий ВИЭ, к Единой энергетической системе; порядок продажи электроэнергии (мощности) в рамках оптового и розничного рынков генерирующими объектами ВИЭ и пр.;
-
3) российское законодательство в области регулирования электроэнер‐ гетики за последние 15 лет существенно совершенствовалось и охватывает все основные сферы деятельности электроэнергетики, в том числе в области создания и использования ВИЭ. Частота вносимых изменений в законода‐ тельство, регулирующее общественные отношения в области электроэнерге‐ тики, подчеркивает существенную гибкость нормативно-правового регули‐ рования в этой области, что позволяет оперативно устранять существующие пробелы;
-
4) несмотря на необходимость усовершенствования, существующие нормативные основы создают благоприятный климат для строительства и эксплуатации объектов производства электроэнергии, действующих на ос‐ нове технологий ВИЭ, и технологического совершенствования электроэнер‐ гетики России в целом.
Список литературы Нормативно-правовое регулирование стимулирования создания инвестиционных проектов в области возобновляемых источников энергии в России
- Целовальников А.Б. Особенности управления в акционерных обществах, созданных в процессе приватизации государственного и муниципального имущества / А.Б. Целовальников // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2007. - № 7. - С. 63-70.
- Кологерманская Е.М. Правовое регулирование использования возобновляемых источников энергии в Российской Федерации и зарубежных государствах: дис.. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Е.М. Кологерманская. - Москва, 2020. - 369 с.
- Дзюба А.П. Управление спросом на энергоресурсы в глобальном экономическом пространстве / А.П. Дзюба, И.А. Соловьева. - Челябинск: Издательский центр ЮУрГУ, 2021. - 260 с.
- Дзюба А.П. Теория и методология управления спросом на энергоресурсы в промышленности: монография / А.П. Дзюба. - Челябинск: Издательский центр ЮУрГУ, 2020. - 323 с.
- Попова Е.Н. Правовые проблемы "степени локализации" генерирующих объектов ВИЭ / Е.Н. Попова, А.А. Соловьев // Окружающая среда и энерговедение. - 2019. - № 2 (2). - С. 83-87.
- Попондопуло В.Ф. Возобновляемые источники энергии в электроэнергетике / В.Ф. Попондопуло, О.А. Городов, Д.А. Петров // Энергетическое право. - 2011. - № 1. - С. 23-30.
- Рубцов Б.Б. "Зеленые финансы" в мире и России: монография / Рубцов Б.Б., Гусева И.А., Ильинский А.И. и др. - Москва, 2016. - 170 с.
- Ручкина Г.Ф. Качество электроэнергии: проблемы нормативного правового регулирования / Г.Ф. Ручкина. // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2018. - № 12 (207). - С. 44-52.
- Ручкина Г.Ф. Противоправные практики на рынке ценных бумаг: к вопросу совершенствования правового регулирования / Г.Ф. Ручкина // Банковское право. - 2022. - № 1. - С. 22-29.