Нормативно-правовые барьеры и риски цифровизации региональных экономических систем

DOI:

Цитирование. Яхтин В. А., 2021. Нормативно-правовые барьеры и риски цифровизации региональных экономических систем // Региональная экономика. Юг России. Т. 9, № 4. С. 47–55. DOI:

Постановка проблемы

Обеспечение безопасности государства является комплексным процессом, подверженным влиянию широкого спектра факторов внешнего и внутреннего характера. В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации [О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации ... , 2015], защита национальных интересов подразумевает активную деятельность со стороны органов государственной власти по реализации национальных приоритетов, в том числе засчет совершенствования законодательства. Проводимая на федеральном уровне трансформация экономической системы и социальной сферы, обозначенная Президентом Российской Федерации [О национальных целях и стратегических задачах развития ... , 2018] и направленная на внедрение и использование новейших информационно-коммуникационных и «сквозных» технологий как ключевого национального конкурентного преимущества, выводит вопрос совершенствования отечественного законодательства на уровень наивысшего приоритета. Данный факт предопределен, прежде всего, возникновением абсолютно новых социальных процессов и взаимоотношений, опосредуемых новейшими технологиями, а также существенным изменением отношений внутри традиционных экономических отраслей, таких как промышленность, здравоохранение, образование, сельское хозяйство. В подобных условиях отсутствие необходимой регуляторной среды, с одной стороны, осложняет развитие цифровых институтов, с другой, ставит под угрозу обеспечение законных прав экономических субъектов.

Осознавая необходимость проведения скорейшей модернизации ключевых отраслей народ- ного хозяйства, Правительство Российской Федерации приступило к созданию концепции общенациональной цифровой трансформации. Как следствие этого, высшим исполнительным органом государственной власти была принята национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» [Паспорт национального проекта ... , 2019]. Указанный акт обозначил ключевые потребности государства в области цифровой экономики закреплением шести самостоятельных федеральных проектов, установил сроки их выполнения, а также непосредственных ответственных за достижения результатов исполнителей и стал определяющей правовой основой грядущей трансформации экономической системы.

Однако, являясь масштабным федеральным проектом, цифровая переориентация национальной экономики не может быть базирована только на актах стратегического характера, но требует модернизации большинства отраслей законодательства, в том числе и региональной нормативно-правовой базы. Остановимся на рассмотрении регионального аспекта нормативного регулирования «цифровизации» экономики.

Нормотворчество в области цифровой экономики в субъектах Российской Федерации

В отличие от федерального уровня регулирования, нормотворчество субъектов Российской Федерации в области внедрения информационнокоммуникационных и «сквозных» технологий заметно отстает от заданной Президентом повестки. На конец 2019 г. менее половины субъектов Российской Федерации имели разработанные региональные программы по цифровизации [Ба- рьеры в развитии ... , 2019]. По данным опроса, проведенного Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации, лишь 34 региона Российской Федерации (40 % от общего числа) имеют разработанную к текущему моменту или находящуюся в разработке программу цифровой трансформации. Более того, 45 субъектами Российской Федерации (53 % от общего числа) было заявлено об отсутствии собственно разработанной программы цифровизации, а также неопределенности срока начала подготовки ее создания. От оставшихся 6 субъектов Российской Федерации (7 % от общего числа) ответа получено не было.

Существование подобной тенденции, во-первых, обусловлено тем, что государственные органы власти субъектов Российской Федерации не проявляют должной инициативы, выступают «пассивными» участниками во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти при реализации Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Зачастую у первых отсутствует четкое понимание концепции трансформации экономики, а также методическая база внедрения передовых технологий в экономику, следовательно, региональные государственные органы власти не торопятся с принятием соответствующих нормативноправовых актов.

Во-вторых, субъекты Российской Федерации значительно дифференцированы: они имеют различный уровень бюджетной обеспеченности и развития инфраструктуры. Все это, несомненно, предопределяет скорость и степень готовности регионов Российской Федерации к созданию необходимой для цифровой трансформации региональной экономики нормативной базы.

По состоянию на начало 2021 г. вопросы доведения региональных стратегий цифровой трансформации экономики до федеральной повестки остаются актуальными. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации [Поручение Президента РФ № Пр-2242, п. 2, 2020] главы субъектов Российской Федерации должны обеспечить разработку и реализацию региональных стратегий цифровой трансформации необходимого минимального перечня ключевых отраслей хозяйства в срок до 1 сентября 2021 года. Минимальный перечень ключевых отраслей формируют: «Государственное управление»; «Образование и наука»; «Транспорт и логистика»; «Здравоохранение»; «Развитие городской среды». Создание стратегий цифровизации субъектов Рос- сийской Федерации, а также назначение ответственных за их исполнение руководителей в указанные сроки необходимо для формирования общегосударственной системы взаимодействия федерального и регионального уровней в области проведения цифровой трансформации.

Ключевые нормативные барьеры цифровой трансформации национальной экономики

Помимо относительно слабых темпов развития региональных Программ (Стратегий, Концепций) цифровой экономики, на текущий момент остаются существенные пробелы в части регламентации правоотношений, связанных с цифровизацией отраслей экономики, как в классическом отраслевом законодательстве, так и «доктринальных» государственных актах в общефедеральном масштабе. Подобную тенденцию фиксировало множество отечественных исследователей, изучающих процессы цифровизации экономической и социальной сфер, среди которых В.Н. Южаков и А.А. Ефремов [Южаков, Ефремов, 2018], Н.В. Алламярова и Э.Г. Санакоева [Алламярова, Санакоева, 2019], Н.В. Городно-ва, В.В. Клевцов, Е.Н. Овчинников [Городнова, Клевцов, Овчинников, 2019], С.Г. Голенок, С.Г. Пьянкова [Пьянкова, 2015; Голенок, 2020]. Исследователи сходятся во мнении, что на текущий момент реализация проектов модернизации ключевых отраслей экономики трудновыполнима без надлежащего дополнения и корректировки значительного количества федеральных нормативных актов, регулирующих фундаментальные общественные отношения. Следовательно, для эффективного совершенствования региональной нормативной базы прежде всего необходимо всеобъемлющее преобразование федерального законодательства во избежание юридических коллизий и создания общенациональной правовой основы.

Кроме того, выделяются особые области в сфере нормативного регулирования, заявляемые самими субъектами Российской Федерации как наиболее «рисковые», препятствующие эффективному проведению цифровой трансформации и ставящие под угрозу защиту законных прав участников подобных правоотношений. По данным исследования Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации составлена таблица [Барьеры в развитии ... , 2019; Текущее развитие проектов ... , 2019].

Таблица

Нормативно-правовые барьеры цифровизации в субъектах Российской Федерации

Область нормативного регулирования	Описание проблем	Количество заявивших cубъектов Федерации
Нормативно-правовая база в области защиты персональных данных	1.    Отсутствие законодательно закрепленных объемов информации, раскрываемой без согласия гражданина. 2.    Несовершенство нормативно-правового регулирования в части защиты личных сведений граждан и организаций при предоставлении электронных государственных услуг	Всего 7 субъектов РФ, в том числе Республика Коми, Ульяновская область, Самарская область, Республика Саха (Якутия)
Стандарты развития цифровых технологий	1.    Не произведено законодательного закрепления некоторых «сквозных» технологий в региональных нормативных актах. 2.    Отсутствие законодательных требований к централизованным информационным системам. 3.    Недостаток критериев, позволяющих провести разграничение государственных информационных систем по принадлежности к объекту критической информационной инфраструктуры	Всего 12 субъектов РФ, в том числе Волгоградская и Кемеровская области
Нормы, регламентирующие целевое состояние предоставления государственных и муниципальных услуг	1.    Несовершенство правового регулирования отношений, складывающихся по поводу оказания электронных государственных и муниципальных услуг. 2.    Отсутствие законодательного закрепления приоритетной совокупности государственных и муниципальных услуг, оказание которых следует осуществлять посредством информационно-коммуникационных технологий. 3.    Законодательная обязанность ведения реестров муниципального имущества только на бумажных носителях	Всего 30 субъектов РФ, в том числе Калужская, Мурманская, Тюменская, Свердловская, Новосибирская области
Нормативное регулирование государственно-частного сотрудничества при внедрении и использовании ин-формационно-коммуникационных технологий на территории муниципалитетов	1.    Необходимость внесения поправок в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации». 2.    Наличие правовых ограничений при создании телекоммуникационной инфраструктуры на условиях взаимодействия публичного и частного партнерства	Всего 3 субъекта РФ, в том числе Новгородская, Саратовская области, Республика Саха (Якутия)
Законодательство о контрактной системе Российской Федерации	1.    Отсутствие возможности заключения государственных контрактов, направленных на совершенствование, а также поддержание стабильности функционирования информационных систем с их непосредственных разработчиком. 2.    Наличие пробелов нормативно-правового регулирования в сфере осуществления закупок, связанных с созданием, модернизацией, применением информационных систем	Всего 3 субъекта РФ, в том числе Курская, Сахалинская области, Республика Мордовия

Примечание. Составлено по: [Аналитический центр при Правительстве ... , 2019].

Наличие перечисленных выше «проблемных» областей нормативного регулирования имеет следующий потенциальный эффект: представленные правовые барьеры не позволяют субъектам Федерации эффективно прорабатывать собственные проекты цифровизации ввиду большого количества «пробелов» и отсутствия право- вых механизмов. Кроме того, затрудняется реализация стратегических целей, сформулированных национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации», а также уже принятыми на ее основе региональными проектами преобразования экономики. Так, например, затруднена реализация такого Федерального (реги- онального) проекта как «Цифровое государственное управление». Одной из целей проекта является достижение к 2024 г. значения «60 %» показателя «наличие цифрового удостоверения личности с квалифицированной электронной подписью» [Ключевые показатели проекта «Цифровое государственное управление», 2019].

Однако законопроект о дополнении Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [Об информации ... , 2006] новой статьей, посвященной правовому регулированию «цифрового профиля» граждан и юридических лиц, внесенный на рассмотрение в Государственную Думу 5 июля 2019 г., так и не был принят до сих пор. По состоянию на февраль 2021 г. законопроект находится на стадии рассмотрения в первом чтении [О внесении изменений в отдельные законодательные акты ... , 2019]. Следовательно, без необходимой правовой поддержки достижение целевого значения указанного показателя, соответствующего федеральному и региональным проектам, представляется трудновыполнимым.

Стоит отметить, что некоторые из представленных правовых барьеров все же устраняются в процессе нормотворческой деятельности. Так, например, во исполнение уже рассмотренного ранее федерального (регионального) проекта «Цифровое государственное управление» Министерством экономического развития РФ сначала был разработан законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”», фиксирующий новые принципы оказания государственных (муниципальных) услуг, а затем принят соответствующий закон [О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, 2020]. Документом закрепляется «проактивный режим» предоставления определенных услуг, подразумевающий автоматическое инициирование юридической процедуры без необходимости активных действий со стороны заявителя. Кроме того, закрепленным правовым актом, немаловажным непосредственно для субъектов РФ нововведением, является экстерриториальный принцип оказания услуг внутри региона вне зависимости от муниципального образования. Принятие закона, несомненно, поспособствует преодолению барьеров при реализации национальных и региональных проектов «цифровизации» экономики.

Однако даже в рассмотренной области регулирования остаются существенные «пробелы», не только создающие препятствия на пути дальнейшей трансформации экономической системы, но и непосредственно влияющие на защищенность интересов личности. Так, в части применения «проактивного» оказания государственных и муниципальных услуг, а также использования реестровой модели законодательством остаются нерегламентированы объемы персональной информации, раскрываемой задействованными структурами, в том числе негосударственными.

Исходя из этого, открытым остается вопрос дальнейшей актуализации, например, следующего перечня нормативно-правовых актов: Федеральный закон «О персональных данных» [О персональных данных ... , 2006] в части объемов информации, раскрываемой без согласия субъекта и способов деперсонализации; Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» [О банках и банковской деятельности, 1990] в части соблюдения банковской тайны; Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [Об основах охраны здоровья ... , 2011] в части соблюдения врачебной тайны.

Кроме того, слабо регламентированные вопросы обеспечения защиты персональных данных препятствуют и реализации таких региональных проектов, как «Цифровые технологии». Прежде всего, речь идет о развитии собственных «сквозных» технологий. Отсутствие закрепления базовых категорий, формирующих сферу подобных новейших отношений, просто не позволяет территориальным, а также региональным исполнительным органам власти создать структурированные и логически эффективные проекты и стратегии. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ осуществляло попытку устранения нормативных пробелов в части использования такой «сквозной» технологии как «большие данные», в связи с чем на обсуждение был представлен соответствующий законопроект [О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», 2020]. Однако законопроект не поддержали представители делового сообщества по следующим основаниям [Бахур, 2020]:

• –    представленное определение категории «большие данные» оставляло возможность неоднозначной трактовки собираемой для дальнейшего использования информации;

• –    отсутствовала регламентация ограничения оборота данных о гражданах;

  – наблюдался недостаток специфических квалифицирующих признаков «операторов больших данных».

В конечном итоге Минкомсвязи отозвало законопроект на доработку, следовательно, нормативно базы «сквозной» технологии «большие данные» так и не было официально оформлено до сих пор. Рассмотренный пример наводит на следующий вывод: с одной стороны, на текущий момент развитие новейших технологий отечественными экономическими субъектами затруднено, так как не подкреплено необходимой правовой основой, в то же время – внедрение и применение «сквозных» технологий, обозначенное государством как один из ключевых факторов устойчивого социально-экономического развития, имеет потенциальные угрозы интересам государства и личности ввиду отсутствия четких правовых рамок их применения.

Заключение

Таким образом, проведенное исследование позволило сделать следующие выводы:

• 1)    проводимая государством трансформация региональной экономической системы требует значительной модернизации существующего законодательства, в том числе на региональном уровне;

• 2)    нормотворчество субъектов Российской Федерации в части развития «цифровой экономики» демонстрирует относительно слабые темпы развития в сравнении с федеральным уровнем;

• 3)    на федеральном и на региональном уровне нормативно-правового регулирования социальноэкономических отношений, связанных с цифровизацией, наблюдаются «пробелы» как в отраслевом законодательстве, так и в доктринальных актах;

• 4)    реализуемая органами государственной власти Российской Федерации нормотворческая деятельность, с одной стороны, способствует устранению перечня барьеров на пути проводимой цифровой трансформации национальной экономической системы, с другой, образует новые юридические коллизии, мешающие эффективному повсеместному внедрению информационно-коммуникационных и иных «цифровых» технологий;

• 5)    наличие правовых «барьеров» при проведении преобразования национальной и входящих в нее региональных экономических систем, с одной стороны, не позволяет в полной мере развить и использовать новейшие технологии как ключевое конкурентное преимущество, с другой,

обеспечить безопасность национальных интересов при осуществлении внедрения таких технологий в социально-экономические процессы.