Нормативно-правовые и организационные аспекты обеспечения безопасности дорожного движения в середине XX столетия (на материалах Донбасса)

,

,

минимизировать дорожно-транспортный травматизм. Однако, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, единого оптимального подхода в данном направлении не существует, каждое государство должно выработать свою национальную стратегию, которая станет для него наиболее эффективной с учетом местных особенностей правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения и специфики автомобилизации.

В данном контексте особое значение приобретает использование передовых мировых практик, минимизация человеческого фактора как одной из ключевых причин дорожно-транспортных происшествий, создание наиболее благоприятных условий для всех участников движения. Вместе с тем весомую роль играют местные особенности: состояние автомобилизации, качество организации дорожного движения, его автоматизация, концентрация дорожно-транспортной сети, уровень правосознания и правовой культуры населения, их отношение к соблюдению правил дорожного движения, а также качество законодательного регулирования и правоприменительная практика в рассматриваемой сфере. Многие ответы на обозначенные проблемные вопросы можно получить не только путем проведения длительных и специализированных сравнительно-правовых научных исследований о ситуации в настоящее время, но также и в результате детального изучения отечественного опыта становления и развития системы обеспечения безопасности дорожного движения в недалеком прошлом как на общегосударственном, так и региональном уровне.

Выбор в качестве хронологических рамок исследования периода конца 1940-х – начала 1950-х гг. обусловлен началом процесса постепенного восстановления автомобильного парка после Великой Отечественной войны, повышением интенсивности движения, расширением количества автомобильных дорог, увеличением скоростных характеристик транспортных средств, более активным вовлечением населения в обозначенные процессы как непосредственных участников дорожного (уличного) движения в условиях отсутствия единой общегосударственной правовой политики в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

В современной историко-правовой литературе проблемам организационно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в послевоенное десятилетие не уделяется достаточного внимания. Хотя за последние годы был опубликован целый спектр работ1 (Андрончик, 2014; Вадило, Вербина, 2012; Гарина, 2019), в том числе посвященных и региональным аспектам2, однако очерченная в них проблематика имеет фрагментарный характер. Преодолеть существующие тенденции, а также более детально раскрыть особенности функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения на местном уровне в недалёком прошлом – задача данного исследования, дополняющего наши предыдущие научные изыскания (Тишаков, 2020 а, б).

Мы считаем, что следует значительное внимание уделить региональным особенностям проблемы, так как именно местные органы власти зачастую выступали в качестве ключевых институтов в рассматриваемой сфере. В рамках представленного исследования изучим нормативно-правовые и организационные аспекты деятельности органов власти на территории Донбасса, который, обладая значительным индустриальным потенциалом, демонстрировал наиболее динамичные темпы восстановления и роста экономики и, как следствие, увеличение автомобильного парка со всеми вытекающими последствиями.

Следует отметить, что состояние обеспечения безопасности дорожного движения находилось на особом контроле местных органов власти на территории Донбасса. Например, решение Сталинского облисполкома от 06.05.1948 г., было всецело посвящено состоянию аварийности на автотранспорте в регионе. Согласно отраженным в протоколе сведениям, на протяжении первого квартала 1948 г. был значительно усилен надзор за движением транспорта. В итоге по сравнению с четвертым кварталом 1947 г. удалось достичь сокращения количества дорожных происшествий на 24,4 %, в условиях увеличения автопарка области на 31 %. Вместе с тем наиболее серьезные просчеты в сфере обеспечения безопасности дорожного движения наблюдались на автомобильных предприятиях угольной промышленности (22,6 %) и черной металлургии (10 %). Одной из причин этого виделся крайне низкий уровень дисциплины среди водительского состава3.

С целью улучшения ситуации на уровне облисполкома был утвержден ряд мероприятий, которые заключались в усилении мер административного и превентивного воздействия со стороны Управления милиции региона; взятие на особый контроль органов прокуратуры расследование дел по автомобильным авариям; возложение обязанностей на руководителей предприятий, учреждений и организаций, имеющих автотранспорт, направленных на повышение трудовой дисциплины и квалификацию водительского состава.

Особое внимание уделялось анализу деятельности в рассматриваемой сфере руководства комбинатов «Сталинуголь» и «Артемуголь», где как раз наблюдалось большое количество дорожных происшествий на подведомственном автотранспорте, вследствие чего предусматривалось в течение двухнедельного срока обеспечить проведение мероприятий, направленных на повышение дисциплины среди водительского состава и ликвидацию аварийности. Следует также отметить и довольно конкретный перечень мероприятий в сфере организации дорожного движения, который возлагался на председателей городских исполкомов региона1.

Примечательно, что состояние аварийности на местном автотранспорте являлось одним из ключевых вопросов в ходе проведения периодических (полугодовых и годовых) технических осмотров, об итогах которых отчитывались руководители Госавтоинспекции перед местными органами власти. В качестве наглядного пример следует привести решение № 1133 Сталинского облисполкома от 15.09.1948 г.2, в котором отражены не только результаты проверки технического состояния автотранспорта региона, но также и меры по его повышению, затронуты вопросы противодействия дорожно-транспортному травматизму. Необходимо отметить, что такие нормативные акты принимались на постоянной основе, в качестве их целевой направленности указывалось: ликвидация дорожных происшествий, устранение выявленных при техническом осмотре недостатков, повышение технической готовности и производительности автотранспорта3.

В рамках рассмотрения вопросов об итогах технического осмотра на уровне облисполкома, они предметно обсуждались, то есть явно выходили за рамки протокольного характера, как это могло показаться на первый взгляд. Так, согласно архивным документам, относительно итогов технического осмотра автотранспорта в первом полугодии 1950 г. на территории Сталинской области, данный вопрос детально рассматривался, в том числе в рамках более широкой проблемы – обеспечения безопасности дорожного движения4. Особое внимание акцентировалось на подготовке водительского состава, осуществление воспитательной работы среди них, в том числе культурного воспитания. Котировалось, что по области имелась очень большая доля водителей 3-го класса (до 90 %), а в наиболее проблемных автохозяйствах, процент был еще выше. Таким образом подчеркивалось значение такого немаловажного компонента в обеспечении безопасности дорожного движения, как уровня правовой культуры водителей, необходимости его целенаправленного повышения.

Итогом детальной проработки обозначенных вопросов стало их нормативное закрепление в соответствующем решении Сталинского облисполкома5, где дополнительно указывалось на необходимости в кратчайшие сроки на уровне городских и районных исполкомов вместе с органами милиции провести городские и районные совещания автоработников, на которых обсудить вопросы улучшения технического состояния и борьбы с аварийностью, организации дорожного движения, в том числе за счет широкого внедрения технических средств регулирования, обеспечение качественного и своевременного ремонта проезжей части, оборудование дорожных переездов и т. д.

Особое внимание уделялось местному (коммунальному) транспорту, который обеспечивал перевозку пассажиров в городах и пригородах на постоянной основе. Итоги данной организационно-правовой деятельности, как и текущая ситуация довольно детально отражена в решении Сталинского областного исполнительного комитета от 09.12.1949 г. «Об усилении безопасности движении и пользования местным коммунальным транспортом»6. В частности, отмечалась неудовлетворительная подготовка трамвайного хозяйства региона к работе в осенне-зимних условиях, особенно по вопросам обучения правилам вождения поездов водительским составом, в том числе лицами, не прошедшими испытаний в квалификационной комиссии Государственной автоинспекции. Попутно выявлен широкий круг нарушений, которые непосредственно оказывали влияние на безопасность движения и как следствие являлись причинами дорожно-транспортного травматизма. В качестве мер реагирования предписывался запрет выхода трамвайных вагонов на линию с неисправными тормозными устройствами, средствами сигнализации и водительским составом, не имеющим права на вождение трамвая, возложение на директоров трамвайных хозяйств и Госавтоинспекцию обязательств провести в декадный срок проверку знаний водительским составом правил вождения поездов в условиях осенне-зимнего времени. Ряд поручений в сфере повышения качества обеспечения безопасности дорожного движения касались руководства управления милиции региона, председателей исполкомов горсоветов, имеющих трамвайные хозяйства, заведующего областным коммунальным хозяйством. Отдельным пунктом рассматривались вопросы в сфере пропаганды соблюдения правил движения, где ключевые задачи ставились для руководителей областного отдела народного образования и областного Комитет Красного Креста, председателя Облрадиокомитета.

Итоги проверки хода выполнения решения по вопросу усиления безопасности движения и пользования местным коммунальным транспортом были подробно изложены в докладной записке начальника управления милиции Сталинской области1, где особо отмечалось на посредственность реализации ранее намеченных мероприятий и необходимость их полного выполнения со стороны директоров трамвайных парков и заведующего областным отделом народного образования. Здесь стоит отметить не только юридическую фиксацию текущего положения дел в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на местном уровне, правовое закрепление стоящих задач, но и последующий постоянный контроль их реализации, своевременное принятие мер реагирования.

Анализ архивных материалов и документов свидетельствует, что в конце 1940-х гг. местными органами власти Донбасса реализован значительный комплекс мер правового и организационного характера. Зачастую инициатором принятия на региональном уровне нормативных правовых актов выступали как сами органы местной власти, так и Государственная автомобильная инспекция, используя широкий спектр мер с целью улучшения ситуации, в том числе предоставляя проекты нормативных правовых актов для их последующего рассмотрения и утверждения.

Вместе с тем такое состояние дел отражало довольно тревожную ситуацию в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. По большому счету, здесь можно отметить начало переломного этапа в рассматриваемой сфере, когда темпы автомобилизации в отдельных регионах явно превышали текущие возможности в организации дорожного движения и противодействии аварийности на автотранспорте, и, как следствие, это несло в себе значительные негативные эффекты в виде дорожно-транспортного травматизма, что требовало оперативности реагирования. Однако своевременно принятых мер со стороны центральных органов власти советского государства не наблюдалось в силу как местного характера проблемы, которая стала проявляться только в отдельных регионах, так и отсутствия целостной системы мониторинга ситуации.

В данном контексте примечательным являлось принятое 04.08.1950 г. решение Сталинского облисполкома, направленное на предупреждение аварий, наездов и несчастных случаев на автомобильном транспорте, поднятие ответственности водителей автомашин, руководителей учреждений, предприятий, организаций и автохозяйств по вопросам обеспечения безопасности при перевозке людей на грузовых автомобилях2. В основе данного правового акта лежало соответствующее постановление республиканского правительства, а также детальный анализ текущего состояния дел в сфере перевозок граждан на автомобильном транспорте. В качестве мер реагирования предусматривался широкий перечень как административного, так и превентивного воздействия: качественная подготовка и повышение уровня квалификации водительского состава, контроль технического состояния и оборудования автомобилей, установление более низкого скоростного режима для транспортных средств, задействованных в перевозке пассажиров и т.п.

В целом можно отметить, что принимаемые в сфере обеспечения безопасности дорожного движения меры дали свой результат. Так, несмотря на возросший парк автотранспорта, в первом полугодии 1950 г., по сравнению со вторым полугодием 1949 г., наблюдалась положительная динамика уменьшения количества дорожных происшествий и погибших в них3.

Помимо рассматриваемых вопросов в сфере противодействия дорожно-транспортному травматизму следует также отметить и немаловажное решение относительно обеспечения безопасности движения автомобильного транспорта при пересечении железнодорожных переездов, которых множество на территории Донбасса. Особенно настораживал тот факт, что в 1950 г. количество случаев столкновения автомобилей с поездами на железнодорожных переездах в регионе не уменьшалось. Наибольшее число аварий на переездах имело место в Харцызском, Славянском и Авдеевском районах4. Итогом рассмотрения ситуации на заседании исполкома стало соответствующее решение, в рамках которого предусматривалось техническое оснащение железнодорожных переездов, обеспечение их охраны, а также изучение правил движения через переезды со стороны водительского состава автохозяйств.

К вопросу соблюдения последних вновь вернулись в 1952 г. в рамках выполнения постановления советского правительства. Детализация ключевых положений данного акта отражалась в решении исполкома Сталинского облсовета № 1684 от 15.09.1952 г.1, в котором детально рассматривались причины нарушений в местах пересечения автомобильных и железных дорог, а также меры реагирования с учетом местных условий и особенностей. Примечательно, что нормативный правовой акт устанавливал широкий круг надзорных органов за его исполнением: исполкомы районных, городских, сельских и поселковых советов, Управление железных дорог и органы милиции.

Необходимо отметить постоянство, с которым на уровне местных органов власти принимались различные нормативные правовые акты в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. При этом в них использовался выверенный подход, отсутствие шаблонных решений, детальная проработанность принимаемых мер, установление конкретных сроков реализации, перечень ответственных должностных лиц и характер контрольных мероприятий. Относительно последнего в качестве примера можно привести заключительную часть содержания одного из решений исполкома Сталинского облсовета за 1951 г.2, в котором указывалось на необходимость более тщательного обследования автохозяйств и контроля за использованием автопарка на линии, привлечения органами милиции к строгой ответственности виновных в нарушении нормативных актов, вплоть до передачи материалов в прокуратуру.

Среди целого спектра нормативных правовых актов, принимаемых местными органами власти в сфере организации дорожного движения и противодействия аварийности на автотранспорте следует особо отметить решения, связанные с рассмотрением и утверждением местных правил движения. В частности, в 1951 г. Облисполкомом утверждены разработанные местными органами Госавтоинспекции обновленные правила уличного движения в городах, населенных пунктах и на дорогах Сталинской области3. Примечательно, что в самом решении помимо сугубо юридических норм, указывался и ряд организационных аспектов, а именно: напечатать через областное издательство данные правила движения; принять меры к их распространению; обязать горрайсоветы, руководителей хозяйственных организаций и всех владельцев автотранспорта неуклонно руководствоваться правилами движения при перемещении по улицам и дорогам региона. Однако принятие такого нормативного акта еще не являлось залогом его неукоснительного выполнения. Закономерно, что спустя два года возникла необходимость акцентировать внимание именно на этом.

Поэтому неудивительно, что уже в 1953 г. по инициативе руководства милиции региона в целях обеспечения дисциплины и порядка движения транспорта и пешеходов по улицам и дорогам области, предупреждения дорожных происшествий было принято решение, обязывающее руководителей учреждений, предприятий и организаций, начальников транспортных хозяйств, водителей местного транспорта и индивидуальных владельцев выполнять правила движения по улицам и дорогам Сталинской области4.

Также в 1953 г. вновь остро встал вопрос обеспечения безопасности перевозки пассажиров на грузовых автомобилях. На уровне облисполкома даже были утверждены соответствующие правила (поездки на экскурсии и массовки, огороды, на работу в колхозы, перевозка пионеров и школьников в лагеря), а также установлены меры ответственности за их нарушение5. Попутно Облисполкомом было принято решение № 941, направленное на усиление борьбы с дорожными происшествиями на местном транспорте в городах и районах области6. Во вступительной части нормативного акта подробно раскрывался уровень аварийности, ее рост в отдельных городах и районах региона, а также состояние транспортной дисциплины в хозяйствах, детально раскрывались причины дорожно-транспортных происшествий. С целью исправления ситуации довольно содержательно излагался комплекс конкретных мер, направленных на улучшение ситуации.

Подводя итоги сказанному, необходимо отметить, что в середине ХХ столетия вопросы обеспечения безопасности дорожного движения на региональном уровне актуализировались с новой силой и требовали принятия действенных мер реагирования. Справиться с существующими негативными тенденциями органы Госавтоинспекции своими силами уже были не в состоянии. Одним из направлений исправления ситуации стало более активное взаимодействие с местными органами власти, как это наблюдалось на территории Донбасса, которые принимали различного рода нормативные правовые акты, направленные на противодействие аварийности на автомобильном транспорте, качественное улучшение ситуации в сфере организации дорожного движения. Однако, как свидетельствуют архивные материалы, принятие соответствующих решений еще не являлось залогом достижения поставленной цели и требовало постоянного контроля реализации намеченных мер. Фактически это означало, что деятельность в сфере обеспечения безопас- ности дорожного движения должна носить постоянный и целенаправленный характер и сопровождаться изучением результативного опыта, применением различного инструментария, поиском наиболее оптимальных и эффективных средств воздействия на участников дорожного движения.