Нормативно-правовые основания проведения международных волонтерских кампусов (лагерей) в сфере сохранения историко-культурного наследия

Сегодня организация и проведение волонтерских лагерей является распространенной практикой отечественных и зарубежных организаций, осуществляющих свою профес- сиональную деятельность в сфере защиты культурного наследия. Социальные аспекты актуальности предпринятого исследования особенностей законодательного регулиро- вания проведения волонтерских кампусов на территории страны обусловлены, прежде всего, необходимостью создания правовых условий и обеспечения соответствующих гарантий, сервисов для участников профильных лагерей, позволяющих привлечь неравнодушных граждан на безвозмездной основе к решению задач в области защиты объектов культурного наследия страны. Практическая актуальность исследования комплекса нормативных правовых актов обусловлена отсутствием единых норм по организации международных кампусов, закрепленных на уровне федерального закона.

Анализ отечественного законодательства и организационно-методических документов, которые обеспечивают унифицированный подход к организации профильных волонтерских кампусов, позволяет организаторам добровольческой деятельности в лице Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, Общественного движения «Волонтеры культуры» и др. эффективно осуществлять координацию и планирование добровольческого труда волонтеров наследия.

Интерес исследователей к данной теме за последние годы привел к увеличению числа публикаций, при этом достаточно полно изучены исторический опыт и современное состояние волонтерства в области сохранения культурного наследия в России и за рубежом и различные практики привлечения добровольцев к сохранению культурного наследия [1] [2] [3]. Некоторые из этих работ раскрывают вопросы нормативно-правового обеспечения деятельности волонтеров наследия, косвенно затрагивая процессуальную сторону участия добровольных помощников в мероприятиях по его охране, в том числе и в формате профильных организованных лагерей на территории Российской Федерации. Вместе с тем проблемы разработки специализированных норм и требований, которыми бы регламентировались различные аспекты деятельности волонтерского лагеря, остаются за пределами сферы исследовательского внимания.

Целью настоящего исследования, таким образом, является выявление, анализ и оценка действующих нормативных правовых актов, регулирующих вопросы органи- зации международных волонтерских кампусов. При этом материалами исследования послужили законодательные и нормативные акты, регламентирующие сферу профильного добровольческого труда (федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иных органов федеральной власти и управления, инструктивные письма, приказы, национальные и межгосударственные стандарты и др.). Исследование предполагает использование главным образом системно-структурного подхода и методов, распространенных в юридических науках и применяемых при анализе правовых актов: сравнительно-правового и формально-юридического.

Анализ действующих правовых норм в области организации международных волонтерских кампусов в сфере охраны наследия может стать основой для разработки единого нормативно-правового акта, регламентирующего данный комплекс проблем в рамках российского законодательства.

* * *

Первый международный волонтерский лагерь прошел во Франции в 1920 г. Он был организован группой студентов из разных стран, движимых желанием оказать помощь французским семьям, пострадавшим от Первой мировой войны. В течение лета молодые люди работали на фермах и виноградниках, а также занимались ремонтом жилых домов, мельниц.

Со второй половины XX в. волонтерские лагеря становятся популярной формой консолидации молодежи со всего мира и добровольной помощи в деле охраны окружающей среды, защиты объектов культурного наследия, проведения событийных фестивалей и др. Один из самых успешных международных волонтерских лагерей был организован в 1960-х гг. в Италии с целью реставрации знаменитой церкви Санта-Мария-дель-Пополо в Риме. Подобные проекты в сфере защиты памятников истории и культуры организовывались в Греции, Испании, Франции и Германии. В каждом лагере его участники работали над различными проектами памятникоохранной тематики: восстанавливали замки, монастыри, церкви и другие исторические объекты.

С середины 1960-х гг. под эгидой Ассоциации REMPART, деятельность которой посвящена делу спасения памятников истории и культуры Франции, ежегодно организуется множество международных волонтерских кампусов. Благодаря усилиям волонтеров было восстановлено большое количество зданий, которые теперь живут свой новой жизнью.

В России профильные волонтерские лагеря стали появляться сравнительно недавно. Так, в 2018 г. по инициативе и при поддержке Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры состоялось шесть международных волонтерских кампусов в Ленинградской, Псковской, Рязанской областях и в г. Москве. За последние годы значительно расширилась география проведения кампусов.

Организация волонтерских лагерей может осуществляться как некоммерческими организациями, так и государственными (муниципальными) культурными учреждениями. При этом организаторы должны соблюдать требования законодательства в вопросах проведения волонтерских лагерей, обеспечения безопасности и охраны труда, а также создать условия проживания и питания его участников. Следовательно, необходимо собрать и объединить нормативно-правовые документы по теме исследования в соответствии с отечественным законодательством.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует специальное законодательство, регулирующее проведение международных волонтерских кампусов в сфере защиты, восстановления, использования и популяризации объектов культурного наследия. На территории, где они проводятся, действуют нормативно-правовые акты, которые отдельно регулируют вопросы организации добровольческой деятельности, туризма, охраны памятников истории и культуры, организации летнего отдыха и оздоровления, а также миграционное законодательство.

Среди правовых документов в первую очередь стоит отметить основной закон в сфере отечественного добровольческого движения — Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)», ко- торый выступает базисом правоотношений в данном поле [24]. Документ конкретизирует дефиниции «добровольческая (волонтерская) деятельность», ее ключевых участников — «волонтеров (добровольцев)», включая и «организатора добровольческой (волонтерской) деятельности». Нормативно-правовой акт также содержит закрытый перечень целей безвозмездных практик социально значимой деятельности, определяет права и обязанности субъектов добровольческого труда и волонтерской организации, а также в нем оговариваются особенности оформления договорных отношений между организатором добровольческой деятельности и волонтером. В законе конкретизированы полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области осуществления добровольческой деятельности.

Таким образом, данный нормативноправовой акт является основой для регулирования добровольческой деятельности, и потенциальный организатор международного волонтерского лагеря с его помощью может ознакомиться с утвержденными определениями и юридическими особенностями взаимоотношений между субъектами российского добровольческого движения.

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» такие организации могут проводить волонтерские лагеря и привлекать добровольцев к его работе [22].

Еще один основополагающий нормативно-правовой документ — Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [31] — регулирует сферу отношений в деле сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Кроме того, законом регламентируются вопросы безвозмездного участия добровольных помощников в производимых работах по защите памятников истории и культуры. Спустя несколько лет нормативноправовой документ был дополнен подзаконным актом — Постановлением Правительства

Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. № 1828 «Об особенностях участия добровольцев (волонтеров) в работах по сохранению объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленных объектов культурного наследия» [17], согласно которому волонтеры, в том числе и в рамках волонтерских кампусов, могут быть задействованы в следующих видах работ: ремонтные работы, приспособление объектов культурного наследия для современного использования, благоустройство территории. Отдельно в документе оговаривается, что работы не должны изменять особенности объекта культурного наследия, которые являются предметом его охраны.

Процесс сотрудничества учреждений культуры с добровольческими организациями в ходе подготовки волонтерских лагерей конкретизируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2018 г. № 1425 «Об утверждении общих требований к порядку взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подведомственных им государственных и муниципальных учреждений, иных организаций с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности и добровольческими (волонтерскими) организациями и перечня видов деятельности, в отношении которых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления утверждается порядок взаимодействия государственных и муниципальных учреждений с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями» [18].

Процесс взаимодействия добровольных помощников с государственными и муниципальными учреждениями культуры затрагивается в Методических рекомендациях по организации добровольческой (волонтерской) деятельности в государственных (муниципальных) учреждениях культуры, разработан- ных Минкультуры России и введенных в действие письмом от 31 мая 2018 г. № 8645–01.1– 49@-АЖ [12]. В рекомендациях содержится информация о том, как привлекать и обучать волонтеров, организовывать их работу, обеспечивать безопасность их деятельности, а также оценивать результаты добровольческого труда.

Косвенно сферу проведения международных волонтерских лагерей по сохранению памятников истории и культуры затрагивает Концепция развития добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации до 2025 г. (утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2018 г. № 2950-р). В документе определяются стратегические направления развития отечественного добровольческого движения и перечисляется комплекс мер, необходимых для продвижения идей добровольчества, повышения социальной активности населения и формирования культуры добровольчества, укрепления гражданского общества [21]. Одним из ключевых направлений Концепции является создание необходимых условий поддержки добровольческих организаций со стороны государства и построения инфраструктуры отечественного добровольческого движения в стране. Кроме того, Концепция уделяет внимание вопросам международного сотрудничества в сфере добровольчества и участию России в международных волонтерских проектах. Утвержденный в 2019 г. План мероприятий по реализации Концепции [13] содержит 95 пунктов, связанных с формированием благоприятных условий включения граждан в безвозмездные практики социально значимой деятельности. Кроме того, в Плане отдельное внимание уделяется мерам по привлечению иностранных граждан в Российскую Федерацию для участия в событийных и спортивных мероприятиях, волонтерских проектах, в том числе и в деле сохранения культурного наследия страны.

Кампусы также содержательно попадают в поле действия национальных проектов: федерального проекта «Социальная активность» национального проекта «Образование» [11] в части поддержки и развития от- ечественного добровольческого движения и федерального проекта «Творческие люди» национального проекта «Культура» [10] в части реализации федеральной программы «Волонтеры культуры».

В связи с тем, что в рамках проведения международных волонтерских кампусов предусматривается предоставление таких сервисов для его участников, как питание и проживание, а также пребывание в природной среде, его организаторы должны руководствоваться следующими законами федерального значения:

• •    Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»[27];

• •    Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [34];

• •    Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [23].

В настоящее время происходит значительная перестройка нормативной базы, которая регулирует туристическую отрасль, включая правила и стандарты предоставления услуг в сфере размещения. В связи с этим пребывание, питание и проживание в рамках волонтерских кампусов полностью лишены какой-либо стандартизации, не имеют четкого правового регулирования в силу совершеннолетия его участников, а также безвозмездного характера услуг по обеспечению проживания и питания, не подразумевающих договорных отношений между поставщиком и потребителем.

Опосредованно к этой стороне подготовки и проведения кампусов могут быть применены:

• •    Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 50690–2017 «Туристские услуги. Общие требования (Переиздание)» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 октября 2017 г. № 1561-ст) [5];

• •    Межгосударственный стандарт ГОСТ 32611–2014 «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов» (введен в действие прика-

  зом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26 марта 2014 г. № 228-ст) [4];

• •    Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 50764–2009 «Услуги общественного питания. Общие требования» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 3 ноября 2009 г. № 495-ст) [7];

• •    Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 50763–2007 «Услуги общественного питания. Продукция общественного питания, реализуемая населению. Общие технические условия» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. № 474-ст) [6].

В случае участия в кампусе несовершеннолетних волонтеров мероприятие автоматически подпадает под действие нормативноправовых актов, регулирующих отдых и здоровье детей, а также правил безопасности на территории лагеря, а именно:

• •    Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [29];

• •    Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [33];

• •    Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [28];

• •    Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» [32];

• •    Основы государственного регулирования и государственного контроля организации отдыха и оздоровления детей (утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2017 г. № 978-р) [9];

• •    Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52887–2007 «Услуги детям в учреждениях отдыха и оздоровления» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. № 565-ст.) [8];

• •    Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 г. № 28 «Об утверждении санитарных правил СП 2.4.3648–20 “Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи”» [15];

• •    Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2011 г. № 22 «Об утверждении СанПиН 2.4.2.2842–11 “Санитарноэпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации работы лагерей труда и отдыха для подростков”» (с изменениями на 22 марта 2017 г.) [14];

• •    Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 июня 2018 г. № 327н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи несовершеннолетним в период оздоровления и организованного отдыха» (с изменениями и дополнениями), в котором определены требования к медицинскому обеспечению детских лагерей, а также правила проведения медицинских осмотров и контроля за состоянием здоровья детей [20].

Еще один блок нормативно-правовых актов, влияющих на организацию международных волонтерских кампусов, составляют документы, регулирующие порядок въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан:

• •    Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [25];

• •    Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [30];

• •    Федеральный Закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [26];

• •    Постановление Правительства Российской Федерации от 09 июня 2003 г. № 335 «Об утверждении положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия,

восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы» [16];

• •    Приказ МВД России от 4 декабря 2019 г. № 907 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия и восстановлению виз иностранным гражданам и лицам без гражданства» [19].

Таким образом, в рамках настоящего исследования был предпринят анализ отечественного законодательства, регулирующего вопросы проведения профильных международных волонтерских лагерей. Нормативно-правовой обзор в части подготовки тематических международных волонтерских лагерей на территории Российской Федерации содержит необходимый алгоритм применения норм законодательства всеми возможными заинтересованными субъектами добровольческой деятельности в лице общественных организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, волонтеров наследия, а также конкретизирует механизмы взаимодействия между ними.

В свою очередь, нормативная и функциональная специфика правового регулирования организации волонтерских кампусов на территории страны заключается в том, что она может рассматриваться как симбиоз официальных правил, определенных отечественным законодательством и закрепленных в федеральных законах, постановлениях Правительства Российской Федерации, приказах министерств, национальных стандартах, а также методических рекомендациях. В статье продемонстрировано многообразие нормативно-правовых актов и широта охвата ими регулируемых сфер организации деятельности кампусов по сохранению памятников истории и культуры. Однако автор считает, что необходимо разработать единые методические рекомендации, которые позволят организаторам волонтерских кампусов эффективно планировать и координировать добровольческую деятельность в сфере сохранения объектов культурного наследия.

Natalya I. GORLOVA