Нормативно-правовые основы реализации прав лицами без гражданства и лицами, имеющими неурегулированный правовой статус

Различия конституционно-правового статуса лиц по большей части зависят от характера правовой связи этих лиц с Россией и (или) иным государством. По данному критерию в законодательстве и научной доктрине выделяется три категории лиц: российские граждане, иностранные граждане, лица без гражданства [1, с. 1]. Конституция РФ, допуская дифференциацию правового статуса личности в зависимости от отношения к гражданству, в определении правового положения двух последних групп исходит из принципа национального режима (ч. 3 ст. 62), суть которого заключается в наделении их правами и обязанностями наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Таким образом, путем ограничения либо расширения объема предоставления тех или иных прав создается гибкость в реализации государственной политики в отношении лиц, не являющихся гражданами России [2, с. 12].

Вопросы реализации прав и свобод лиц без гражданства в доктрине конституционного права не теряют своей актуальности на протяжении длительного периода времени. В научных трудах российских ученых отмечается недостаточная правовая защищенность апатридов, в особенности лиц с незакрепленным правовым статусом [3, с. 70], а также обосновываются негативные аспекты состояния безгражданства, которые выражаются в уяз- вимости такого правового положения в связи с отсутствием защиты каким-либо государством [4, с. 95], в отсутствии права на участие в политической жизни страны проживания [5, с. 502–503], в ограничении возможности пользования правами, принадлежащими гражданину [6, с. 101], и в конечном счете в невозможности в полной мере раскрыть потенциал личности в политической, экономической и социальной сферах жизни общества [4, с. 94].

Понятие лица без гражданства и категории лиц, находящихся на территории России, статус которых не урегулирован

Основным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с пребыванием и проживанием на территории России лиц без гражданства и осуществлением ими трудовой, предпринимательской и иной деятельности, является Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который конкретизирует правовую терминологию, определяя, что лица без гражданства – это физические лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и не имеющие доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства1. Законодатель презюмирует факт легального нахождения на территории России названных лиц, что предполагает наличие у них действительных и предусмотренных законом документов на право нахождения в стране. По статистическим данным, в 2022 г. в России поставлено на миграционный учет 17 542 лица без гражданства, на конец отчетного периода проживали на основании разрешения на временное проживание 736 таких лиц, на основании вида на жительство – 28182.

Вне поля зрения официальных статистических данных как одно из негативных последствий миграционных процессов постсоветского пространства остается наличие фактов проживания в России лиц, чей правовой статус и гражданская принадлежность не определены. В научной литературе их характеризуют как лиц без гражданства de facto, включая лиц с неопределенным гражданством либо тех, кто испытывает трудности с установлением своего гражданства [4, с. 95]. Л.В. Андриченко относит к ним лиц, имевших ранее гражданство СССР, которые в течение длительного периода находятся в России и не имеют ни доказательств наличия гражданства иностранного государства, ни доказательств отсутствия такой правовой связи [4, с. 99]. В отношении них не представляется возможным сделать однозначный вывод о наличии либо отсутствии статуса лица без гражданства.

В миграционном законодательстве выделяются отдельные категории лиц, находящихся на территории России, статус которых не урегулирован (далее – лицо, имеющее неурегулированный правовой статус). Понятие лица, имеющего неурегулированный правовой статус, отсутствует в Федеральном законе № 115-ФЗ, носит собирательный характер и раскрывается через систему признаков, зафиксированных в ст. 41.1 гл. VIII.1 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 62-ФЗ)3:

• 1)    дееспособные лица, состоявшие на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, прибывшие в Россию для проживания до 1 ноября 2002 г., не приобретшие ее гражданства в установленном порядке, не имеющие гражданства иностранного государства и действительного

документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве, а также их дееспособные и не достигшие возраста восемнадцати лет дети и опекаемые ими совершеннолетние недееспособные лица;

• 2)    лица, документированные паспортом гражданина Российской Федерации до 1 января 2010 г., у которых впоследствии полномочным органом не было определено наличие гражданства, имеющие гражданство иностранного государства, но не имеющие действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;

• 3)    лица, получившие паспорт гражданина России до 1 января 2010 г. и не приобретшие российского гражданства в установленном порядке, не имеющие гражданства иностранного государства или действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве, а также их несовершеннолетние дети.

С целью упорядочения правового статуса рассматриваемых категорий лиц действующее законодательство предусматривает проведение процедуры установления личности (ст. 10.1 Федерального закона № 115-ФЗ); максимальный срок этой процедуры (с учетом продления) не должен превышать шесть месяцев. В указанный период лица не имеют постановки на миграционный учет, в связи с чем становится затруднительным решение вопросов легализации и обеспечения контроля за их пребыванием.

Для преодоления пробелов в практике регламентации нетиповых ситуаций безгражданства считаем целесообразным внести в Федеральный закон № 115-ФЗ понятие «лицо, имеющее неурегулированный правовой статус», под которым следует понимать лицо, не имеющее документов, удостоверяющих личность и гражданскую принадлежность, в отношении которого проводится процедура установления личности и не получены ответы дипломатических представительств или консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, международных организаций на запросы об установлении гражданской принадлежности. Соответственно, видится необходимым проработка вопроса о законодательной регламентации постановки на миграционный учет по месту пребывания рассматриваемой категории лиц, поскольку миграционный учет выступает одним из значимых административноправовых средств фиксации и систематизации сведений о месте нахождения лиц для более эффективного управления миграционными процессами [7, с. 240].

Принципы реализации прав лицами без гражданства и лицами, имеющими неурегулированный правовой статус

Лица без гражданства, в отличие от лиц, имеющих гражданство какого-либо государства, находятся в более уязвимом положении, поскольку обладают меньшим комплексом прав [5, с. 502–503]. Их правовое положение в основном определяется законами государства проживания, в отличие от иностранных граждан, которые подчиняются не только правопорядку страны пребывания, но и сохраняют права, обязанности по отношению к государству гражданской принадлежности, которое обязуется обеспечить им защиту как на собственной территории, так и за рубежом [8, с. 111].

Реализация находящимися в России лицами без гражданства прав и свобод осуществляется с соблюдением провозглашенных в Конституции РФ принципов: равноправия и запрета незаконного ограничения прав и свобод, их неотчуждаемости, непосредственного действия и гарантированности.

Принцип равноправия служит целям защиты лиц без гражданства от дискриминации и предполагает создание одинаковых для них и граждан государства условий обладания правами и свободами, наделение обязанностями, а также определение оснований ответственности при одинаковом уровне поведения субъектов [9, с. 88]. С нормативной точки зрения он требует регулировать правоотношения нормами наиболее общего характера, избегая исключений для отдельных социальных групп. Вместе с тем правовые системы содержат исключения из общих правил, устанавливающие ограничения, льготы и привилегии [10, с. 44–45]; различия индивидов, носящие естественный характер (пол, гражданство и др.), могут быть основанием для уменьшения или увеличения объема предоставляемых государством прав и возлагаемых обязанностей. При этом внутри различных категорий индивидов принцип равноправия должен полностью соблюдаться [11, с. 35].

Российский законодатель сочетает применение принципа равноправия, составляющего сущность национального режима пребывания и проживания в России лиц без гражданства, с дифференцированным подходом к правовому регулированию их нахождения на территории страны.

Современное законодательство в области реализации прав и свобод лицами без гражданства характеризуется подробной детализацией различных его аспектов в Конституции РФ и федеральном законодательстве.

Реализация политических и культурных прав

Применение в отношении лиц без гражданства принципа национального режима наиболее ограничено в сфере политических прав, поскольку у них отсутствует активное и пассивное избирательное право на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти, право на участие в федеральном референдуме и референдумах субъектов (Федеральный закон № 115-ФЗ).

В отличие от иностранных граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования, лица без гражданства не наделены правами при осуществлении местного самоуправления4, правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях и местном референдуме, поскольку условием реализации названных прав является наличие соответствующего международного договора Российской Федерации5.

В доктрине конституционного права вопрос наделения лиц без гражданства правами при осуществлении местного самоуправления предлагается решить путем внесения изменений в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, гарантирующих каждому право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме [12, с. 13].

С учетом того, что основным предназначением системы местного самоуправления выступает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вытекающих из его интересов, местных традиций, и принимая во внимание тот факт, что вид на жительство лицу без гражданства выдается сроком на десять лет (Федеральный закон № 115-ФЗ), видится целесообразным рассмотрение вопроса о корректировке правовых норм путем предоставления постоянно проживающим в

России лицам без гражданства избирательных прав на местном уровне и прав на участие в решении вопросов местного значения.

Одним из дискуссионных в научных трудах российских ученых является вопрос о праве лиц без гражданства собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Названное право Конституцией РФ гарантировано исключительно российским гражданам и рассматривается как форма осуществления народовластия, оказания воздействия на органы государственной власти [13, с. 87]. Исходя из положений федерального законодательст-ва6 можно заключить, что лица без гражданства анализируемое право могут реализовать, только будучи учредителями, членами или участниками общественных объединений (за исключением политической партии, поскольку законом запрещено членство в них лицам без гражданства7).

С.А. Авакьян справедливо отмечает, что нельзя ограничивать права на проведение публичных мероприятий, если они направлены не против конституционного строя, а против дискриминационных мер либо в защиту прав [14, с. 173]. Н.В. Васильева выделяет как следствие ограничения права на участие в публичных мероприятиях и ограничение права на свободу слова, принадлежащего, согласно ч. 1 ст. 29 Конституции РФ, каждому, в связи с чем предлагает расширить перечень субъектов реализации рассматриваемого права за счет иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в России на законных основаниях, и внести изменения в ст. 31 Конституции РФ, предоставив каждому право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование [12, с. 14].

По общему правилу, исходя из нормативного содержания ст. 2 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, с одной стороны, права и свободы являются «высшей ценностью», а их реализация – «обязанностью государства», с другой стороны, законодатель вправе ограничить практически каждое конституционное право, лишь бы это соответствовало конституционным целям [15, с. 32].

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях, допустима только если объективно оправданна, обоснованна, преследует конституционно значимые цели и соразмерна им8. Применение названных условий ограничения прав лиц без гражданства на участие в публичном мероприятии раскрывается через соответствие конституционным целям: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Вместе с тем, поскольку целью публичного мероприятия выступает свободное мирное выражение и формирование мнений9, нельзя ограничивать лиц без гражданства в праве на участие в публичных мероприятиях, направленных на защиту их прав и свобод.

Наиболее ярко принцип национального режима пребывания и проживания лиц без гражданства в России прослеживается в сфере реализации права на информацию10, свободы мысли и слова, права на обращение в государственные органы11, а также культурных прав12. Лица без гражданства имеют практически равные с российскими гражданами основания и условия реализации этих прав и свобод.

Реализация социально-экономических и личных прав

Анализ вопросов реализации лицами без гражданства социально-экономических прав позволяет сделать следующие выводы. По общему правилу, Конституция РФ гарантирует рассматриваемой категории лиц равенство в правах с гражданами России, что прослеживается на уровне федерального законодательства. Так, лицам без гражданства предоставлено равное с российскими и иностранными гражданами право на получение на общедоступной и бесплатной основе дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования13.

Вместе с тем в определении объема и содержания отдельных социально-экономических прав законодатель не всегда применяет универсальный подход и предоставляет конкретное право в зависимости от принадлежности лица к одной из категорий: временно пребывающего в России, временно или постоянно проживающего на ее территории.

Так, федеральным законодательством лицам без гражданства, имеющим статус постоянно проживающих в России, гарантированы равные с гражданами Российской Федерации права на социальное обслуживание и на медицинскую помощь14. Медицинская помощь в экстренной форме при наличии угрозы жизни пациента оказывается медицинскими организациями бесплатно каждому15.

Фундаментальным аспектом благоприятного социально-экономического положения личности и развития экономики выступает гарантия реализации права на труд. Лица без гражданства имеют право осуществлять трудовую деятельность после достижения возраста восемнадцати лет и при наличии разрешения на работу или патента. Получение разрешительных документов не требуется трем категориям лиц без гражданства: постоянно, временно проживающим в России, а также имеющим временное удостоверение личности лица без гражданства (ст. 327.1 ТК РФ).

В рамках реализации личных прав и свобод лиц без гражданства национальный режим проживания в России находит максимальное воплощение, поскольку анализируемые права гарантированы практически в одинаковом объеме каждому находящемуся на территории России человеку независимо от его гражданской принадлежности [12, с. 77].

Особенности реализации прав лицами, имеющими неурегулированный правовой статус

Законодатель, понимая необходимость создания правового механизма реализации прав и свобод лицами, имеющими неурегулированный правовой статус, устанавливает запрет на привлечение их к административной ответственности за нарушение правил въезда, режима пребывания (проживания), незаконное осуществление трудовой деятельности (Федеральный закон № 62-ФЗ). Данное обстоятельство влечет, прежде всего, возможность самостоятельного обеспечения лицами базовых социально-экономических потребностей. Исходя из положений действующего законодательства, они имеют возможность беспрепятственно пользоваться культурными правами, правом на информацию, обращение в государственные органы, свободу слова. Вместе с тем ввиду отсутствия действительных документов, удостоверяющих личность и гражданскую принадлежность, подтверждающих право на нахождение в России, до момента урегулирования правового статуса они отстранены от политической жизни страны, решения вопросов местного значения, не имеют возможности в полной мере пользоваться базовыми правами на официальное трудоустройство, социальное обслуживание, медицинскую помощь, образование.

Применительно к реализации личных прав лицами, имеющими неурегулированный правовой статус, следует обратить внимание на следующие аспекты нормативно-правовой регламентации их правового положения. В случае неурегулирования правового статуса до 1 января 2025 г. они будут подлежать депортации16, осуществление которой непосредственно связано с вопросом обеспечения охраны государством отдельных прав лично- сти. Например, права на защиту со стороны общества и государства семьи, материнства и детства, провозглашенного в ст. 38 Конституции РФ и исходящего из положений Всеобщей декларации прав человека17. Помимо этого, с учетом длительного проживания их в России (прибытие до 1 ноября 2002 г.), утратой правовой и культурной связи со страной прежнего проживания, наличием у некоторых категорий лиц выданных до 1 января 2010 г. паспортов гражданина России в случае депортации будут затронуты и вопросы реализации иных прав, возникших из правоотношений с юридическими и физическими лицами.

Ввиду изложенных обстоятельств с целью упорядочения правового статуса лиц, длительное время проживающих в России и не оформивших надлежащим образом устойчивую правовую связь с ней, видится целесообразным пролонгация правовых норм, регламентирующих порядок приобретения ими российского гражданства (гл. VIII.1 Федерального закона № 62-ФЗ), что будет способствовать обеспечению принципа поощрения приобретения российского гражданства лицами без гражданства (ст. 4 Федерального закона № 62-ФЗ) и, соответственно, расширению возможностей реализации провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод. В проекте федерального закона № 49269-8 «О гражданстве Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу 29 декабря 2021 г., соответствующие нормы отсутствуют18.

Легализация лиц, имеющих неурегулированный правовой статус, как основа реализации конституционных прав

В зависимости от наличия определенных правовых обстоятельств законодательство предусматривает три пути урегулирования правового статуса лиц: прием в гражданство, признание гражданином России, получение вида на жительство (ст. 41.1 Федерального закона № 62-ФЗ). Однако соответствующие заявления могут быть отклонены по причине наличия непогашенной судимости, ограничения на въезд в Россию в связи с принятием ре- шений об административном выдворении, депортации, реадмиссии, а также наличия иных обстоятельств (ст. 16 Федерального закона № 62-ФЗ, ст. 9 Федерального закона № 115-ФЗ). В связи отсутствием документов, удостоверяющих личность и гражданство, и, соответственно, государства, готового принять такое лицо, реализация перечисленных решений видится затруднительной. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ в таком случае федеральный законодатель правомочен установить специальный миграционный статус лица без гражданства19.

В целях упорядочения правового статуса рассматриваемой категории лиц, численность которой составляет более 5 тыс. человек20, 24 февраля 2021 г. принят Федеральный за-кон21, направленный на обеспечение порядка выдачи лицу без гражданства временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации сроком на десять лет при условии отсутствия у него документов, удостоверяющих личность, и при отсутствии государства, готового его принять. Прямым следствием исполнения федерального закона является расширение правовых гарантий реализации социально-экономических и личных прав лиц без гражданства, поскольку принятие решения о выдаче им временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации позволяет легально находиться в России и осуществлять трудовую деятельность без оформления соответствующих разрешительных документов, а также влечет отмену решений об административном выдворении, депортации, нежелательности пребывания (проживания) в России, неразрешении въезда на ее территорию. В связи с этим лица без гражданства также получают гарантию обеспечения реализации, охраны и защиты семейных прав, прав на неприкосновенность частной жизни, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в России.

Таким образом, современное миграционное законодательство идет по пути оказания содействия лицам без гражданства в реализации основных прав и свобод, в обеспечении конституционного принципа равенства. К сожалению, оценить эффективность реализации Федерального закона № 22-ФЗ не представляется возможным ввиду отсутствия официальных статистических данных о количестве выданных временных удостоверений личности лица без гражданства.

Заключение

Российское законодательство, регламентирующее вопросы реализации лицами без гражданства и лицами, имеющими неурегулированный правовой статус, прав и свобод, совершенствуется, направлено на обеспечение стабильности национального режима их проживания в России и идет по пути оказания содействия им в реализации основных прав и свобод. Вместе с положительными новеллами следует отметить и направления совершенствования нормативно-правового регулирования вопросов реализации отдельных прав лицами без гражданства и лицами, имеющими неурегулированный правовой статус. В частности, назрела необходимость закрепления в законодательстве понятия лиц, имеющих неурегулированный правовой статус, рассмотрения вопроса о пролонгации норм о возможности приобретения ими российского гражданства. Ввиду длительного проживания на территории России видится объективным смягчение административно-правовых средств воздействия на лицо, своевременно не урегулировавшее свое правовое положение, поскольку предусмотренная в настоящее время процедура депортации повлечет значительные изменения его правого статуса и затруднит реализацию большинства конституционных прав и свобод. Предложенные направления совершенствования нормативно-правовых основ реализации лицами без гражданства отдельных прав могут оказать положительное влияние на обеспечение национального режима их нахождения в России и правоприменительную практику.