Нормотворческий потенциал органов местного управления и самоуправления как механизм устойчивого регионального развития в Республике Беларусь

Нормотворческая деятельность, как законодательный потенциал органов местного управления и самоуправления, в виде способности органов власти влиять на региональное, местное развитие посредством подзаконных актов, иных мер нормативного правового характера, - в теории государственного управления рассматривается как институциональный механизм устойчивого развития государств, регионов, местных сообществ. Нормотворчество органов местного управления и самоуправления в новейшей истории есть ключевая категория системы государственного управления; научно-методологический принцип диалектики децентрализации и партисипативности (Авторская трактовка «децентрализации» политического управления (Ф.И. Храмцова). Децентрализация трактуется как методологическая триада:

• 1)    локальная передача некоторой части административной свободы действий на места, от центральных органов власти – органам местного управления и самоуправления;

• 2)    делегирование прав, обязанностей в принятии решений местным органам, с правом центральных органов власти отменять решения, не соответствующие действующему законодательству;

• 3)    децентрализация на уровне политического решения как передача местным органам компетенции без права отмены и вмешательства вышестоящих органов власти, посредством обновления механизма взаимодействия институтов власти), как идейного базиса и духа Европейской хартии местного самоуправления (вступила в силу 1 сентября 1985 года).

В условиях перманентности динамических перемен, технологических скачков, темпа информатизации происходит адаптация политических систем к вызовам, в управлении обществами с целью сохранения стабильности, политической преемственности структур власти. Как показывает современная практика, государства демократического типа осуществляют целенаправленные перемещения решений, убеждений и некоей части власти как компетенции местного управления и самоуправления посредством институциональных изменений на всех уровнях политической системы.

В условиях усиления глобализации информационных ресурсов и в целях устойчивого развития мирового сообщества, государств и регионов актуальна политическая модернизация механизма взаимодействия государства и местного управления и самоуправления с учетом особенностей политической системы, менталитета общества и традиций. Это ключевой фактор экономического роста, социальной справедливости, качества жизни регионов как структурного базиса конкурентоспособности страны.

Исходя из этого, в структурном отношении к политической системе, местное управление и самоуправление - базовый, исторически сложившийся, уникальный демократический институт политической организации, специфика которого в государственно-общественной форме легитимной региональной власти, призванной обеспечить качество управления жизнедеятельностью местного сообщества посредством реализации политической триады функций:

• 1)    артикуляция и агрегация частных интересов граждан, сообществ, социальных групп в виде управленческих решений в повышении мотивации экономической активности и социального благополучия на территориях;

• 2)    партиципация граждан в участии управлением государственными и общественными делами, преодолении абсентеизма к интересам государства и гражданского общества, поддержании единства, социальной и политической активности населения;

• 3)    мобилизация социальной, трудовой и нравственной энергии граждан посредством социального партнерства местного управления и самоуправления с институтами гражданского общества на решение задач устойчивого развития.

Интерпретируя платоновские постулаты теории государства в развитие указанных положений, отметим институциональные аспекты государственно-общественного управления, диалектики демократии, т.е. закона и власти: закон как правовая норма общественных отношений существует для всеобщего блага и для единения государства [1, с. 307]. Авторитетный политолог Т. Жиро раскрывает институциональный фактор демократии в его современном значении. Автор подчеркивает, что это «не стабильное состояние, но динамический процесс нивелирования индивидуальных точек зрения и осуществления процедур (правил) на уровне функционирования политических институтов» [1, с. 53]. Интерес в русле институционализма в социальнополитическом управлении представляет классификация критериев демократии (по Терри Л. Карлу, Филиппу К. Шмиттеру), которая, по мнению Т. Жиро актуальна и для регионального измерения органов местного управления и самоуправления.

Среди индикаторов предложены актуальные признаки представительной демократии как субъекта права: уровень общественного взаимопонимания (социальное партнерство); политическая партиципация; доступность государственных должностей (вертикальная и горизонтальная мобильность); политическая ответственность; принцип большинства; степень суверенности парламента (выборного органа); объем власти партий; уровень плюрализма; уровень пространственного распределения власти; сила президентской власти; равновесие исполнительной и законодательной власти [1, с. 55].

До настоящего времени Республика Беларусь еще не присоединилась к декларации Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем, сегодня совершенствуется национальное законодательство, осуществляется его гармонизация в контексте хартии, с учетом национальных интересов, традиций народа, особенностей и потенциала регионов. Активно ведется консультативно-экспертная работа представителей Европейского союза по взаимодействию с местным самоуправлением - при Совете Республики и в регионах страны. Как отметил Председатель Совета Республики Национального собрания М.В. Мясникович, если смотреть объективно, у нас еще много нерешенных задач, среди которых «создание ассоциаций местных Советов депутатов в областях - это перспективное направление развития института местного самоуправления. Свидетельство тому - опыт работы Гродненской и Могилевской областных ассоциаций местных Советов депутатов» [2]. Такая подход в оценке значимости проблемы подтверждает политическую, научную, практическую значимость институционального дискурса устойчивого развития регионов в Республике Беларусь, предпринятого в рамках всей работы и данного раздела.

Актуальность вопроса эффективности нормотворчества как инструмента институциональных трансформаций экономического развития обусловливает рассмотрение исходного понятия «нормотворчество». Итак, дефиниция нормотворческая деятельность в юридической отрасли науки означает научную и организационную деятельность по подготовке, экспертизе, изменению и дополнению, принятию (изданию) либо отмене нормативных правовых     актов [3].     В     структурно функциональном отношении нормотворческую деятельность следует понимать как совокупность последовательных, взаимосвязанных стадий, образующих «нормотворческий процесс». Стадиями нормотворческого процесса являются этапы:

• 1)    планирования нормотворческой деятельности;

• 2)    нормотворческой инициативы;

• 3)    подготовки проекта  нормативного

правового акта;

• 4)    принятия (издания)  нормативного

правового акта;

• 5)    включения нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

• 6)    опубликования нормативного правового акта.

Как отмечают эксперты О.С. Носкова, И.П. Сидорчук, авторы проекта «Поддержка регионального и местного развития в Беларуси» ЕС, местное управление и самоуправление обладает рядом характерных преимуществ, в стимулировании местного устойчивого развития, по сравнению с другими государственными, частными, общественными субъектами на местном уровне. Эти преимущества являются общепризнанными [4] в их структуре выделяются легитимность субъектов местного управления, законодательный потенциал в форме нормотворчества; инструменты и средства удовлетворения потребностей населения. Конкретизируем, политические преимущества местных органов управления и самоуправления включают элементы, а именно:

• – полномочия по укреплению экономического и социального благосостояния местного сообщества;

  – политическая легитимность в координации и интеграции деятельности многочисленных субъектов на местном уровне;

  – нормотворческий потенциал и способность влиять на местное развитие посредством подзаконных актов и других законодательных мер;

  – потенциальная способность наилучшим образом удовлетворять потребности населения, возникающие на местах [4].

Такой подход к исследованию требует методологической опоры на закономерности общей теории государственного и регионального управления. Все это позволит, как определить конституционные основы нормотворческой деятельности органов местного управления и самоуправления как легитимного субъекта, на данной административной территории в пределах компетенции, так и разработать приоритеты совершенствования институционального механизма устойчивого регионального развития в Республике Беларусь.

Как отмечают авторы В.Н. Кивель, Ю.В. Криворотько, Д.В. Сокол, В.К. Сидорчук, В.С. Фатеев, В.Е. Чиркин, в условиях глобализации и социальнополитических трансформаций значительно возросла роль местного управления и самоуправления как демократического фактора устойчивого социальноэкономического развития регионов и национальных государств. Разделяя позицию авторов в трактовке основных закономерностей государственного и регионального управления, – раскроем институциональные аспекты этой темы.

Во-первых, местное управление и самоуправление как форма народовластия и основа конституционного строя демократического государства – обладает нормотворческим потенциалом участия широких слоев граждан, требующим своей реализации в процессах принятия решений в интересах местного сообщества, общества в целом и государства, с учетом специфики территориальных дифференциаций. Это является основой для наращивания конкурентных преимуществ регионов в услови- ях трендов интеграционных экономических образований как внутри государства, между отдельными странами, так в формате транснациональных систем.

Во-вторых, местное управление и самоуправление как сингулярный вид социального управления и конституционноправовой механизм перевода социальной энергии граждан региона на повышение конкурентоспособности – является институтом регулирования целей, прогнозных показателей реализации Национальной стратегии устойчивого развития Республики Беларусь – 2030; планируемой Национальной стратегии устойчивого развития – 2035. Инструменты такого регулирования включают методы прямой и обратной связи, рационального распределения и перераспределения властных полномочий на законодательном уровне, при условии инициации Президентом Республики Беларусь между субъектами власти: институтом государственной власти, органами местного управления и самоуправления, как научной триады эффективного государст-

В-третьих, институты местного управления и самоуправления имеют разную политико-правовую природу и, как следствие, разный политический статус на закрепленной административной территории. Местное управление – это территориальный орган государственной власти, руководитель этого органа назначается и контролируется центральными органами легитимной власти в целях обязательной реализации государственной политики на местах. Тогда как местное самоуправление как форма представительной демократии призвана представлять и защищать жизненные интересы граждан на местном уровне через депутатов местных Советов посредством свободного волеизъявления. Принципами деятельности органов местного управления и самоуправления являются принципы гражданской активной демократии: верховенства закона, самостоятельности, автономности (независимости в пределах компетенции), гласности, публичности, ответственности, социального партнерства, другие.

венного управления.