Нормотворчество как этап правотворческой деятельности

В торым этапом правотворческой деятельности является нормотворчество, то есть непосредственная выработка правовых предписаний по регулированию проблемных общественных отношений.

В юридической литературе нормотворчество трактуют по-разному. Например, так: «Нормотворчество – это, прежде всего, определённая форма государственной деятельности, направленная на создание, дополнение и отмену норм права, хотя нормот- ворческие функции осуществляют органы местного самоуправления, а также различные учреждения и организации. Тем не менее главной функцией нормотворчества является создание нормативных актов» [7]. Ю.Г. Арзамасов правотворчество и нормотворчество рассматривает как тождественные понятия. При этом данный ученый подразделяет нормотворческий процесс на следующие виды: 1) законотворческий; 2)нор-мотворческий процесс высших органов исполнитель- ной власти, результатом которого являются нормативные указы Президента, постановления и другие нормативные акты Правительства; 3) ведомственный нормотворческий процесс; 4) нормотворческий процесс органов государственной власти субъектов Федерации; 5) локальный нормотворческий процесс, который в свою очередь подразделяется на нормотворческий процесс местных органов власти и корпоративный нормотворческий процесс [1].

Следует признать, что многие ученые рассматривают правотворчество как нормотворчество в целом либо как ведомственное нормотворчество. К числу таких авторов относятся А.П. Коренев [5], Н.Ю. Хаманеева [14], Н.Н. Карташов [2], Н.М. Конин [4] и многие другие. Например, Н.М. Конин считает, что нормотворчество – это синоним правотворчества, «форма управления – это действия, которые проявляются в том, что предписывают субъектам права правила, нормативы, регламенты, которые рассматриваются и утверждаются в установленном порядке соответствующими звеньями государственного аппарата, вследствие чего они становятся правовыми нормами, правилами, требованиями» [4].

Здесь мы видим, что правотворчество рассматривается как нормотворчество, тем самым автор не учитывает комплексный характер правотворческой деятельности, которой присуща не только нормотворческая, но и регулятивная функция. Имеется и более путаная позиция относительно понимания сущности нормотворчества. Так, Ю.Е. Ширяев указывает, что «правотворчество подразделяется на законотворчество и нормотворчество», однако «содержательно нормотворчество должно охватывать законотворчество» [15].

Все это свидетельствует о том, что в юридической науке по-прежнему актуален вопрос о сущности правотворчества, его функциях и отличии от смежных понятий. Указанные авторы понимают правотворчество как способ образования правовых норм. Однако, как мы установили, правотворчество – это метод правового регулирования общественных отношений путем закрепления порядка их функционирования нормами права. Нормообразование не представляет собой произвольный, вне правового регулирования, процесс создания правовых норм, а есть результат возникшей по объективным причинам потребности этих отношений в их переводе на нормативный порядок действия. В результате нормотворчества образуются нормы права, а правотворческая деятельность формирует режим функционирования общественных отношений в соответствии с целями и задачами, установленными государством. При этом нормотворчество невозможно представить вне правового регулирования (то есть правотворческого процесса), тогда как регулирование общественных отношений возможно и другими способами (используя нормы обычаев, традиций, морали и др.). Отсюда понятно, что нормотворчество является средством, с помощью которого государство устанавливает нужный ему режим функционирования общественных отношений. Очевидно, что средство не может быть тождественно процессу (в данном случае правотворчеству), в котором оно играет, хоть и важную, но все же не самостоятельную, а лишь регулятивную роль. Правотворчество направлено на регулирование общественных отношений с момента возникновения и до их отмирания, осуществляя по мере необходимости образование норм права (нормотворчество), их корректировку в соответствии с развивающимися отношениями в ходе применения норм права (правоприменительный процесс), контролируя также эффективность правового регулирования действующими нормами права (правовой мониторинг), производит постоянную отбраковку норм, их дополнение и изменение (правосовершенствование). Все это показывает, что нормотворчество как процесс – лишь этап правотворческой деятельности, который, как и предыдущий, представляет собой законченную фазу в комплексе мероприятий правового регулирования общественных отношений.

Здесь мы рассмотрим нормотворчество именно как этап правотворчества, а не как процесс образования норм права.

Нормотворчество, как и этап потребности общественных отношений в нормативном закреплении, недостаточно урегулирован законодательством РФ. Так, Ю.А. Тихомиров, участвуя в обсуждении законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», высказал замечание о том, что стадии правотворческого процесса в нем недостаточно закреплены. Мнение о том, что главной задачей правового регулирования, по мнению учёного, является принятие нормативного правового акта, это ошибочное представление, поскольку процесс правового регулирования является длящимся, воспроизводимым и распространяется на все стадии правотворчества [11]. Аналогичную точку зрения высказала и Л.В. Андриченко[11].

Нет сомнения, что нормотворческая деятельность, регламентированная законом, резко повысит качество создаваемых норм права, обусловит эффективность правового регулирования общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности нашего государства. Как справедливо пишет С.В. Филатов: «В отсутствие установленного и строго регламентированного порядка правотворчества и его реализации в жизнь нельзя качественно создавать исовершенство-вать нормативные правовые акты. Игнорирование сформировавшегося определённого порядка, последовательности стадий правотворчества незамедлительно скажется на его эффективности и законности правотворческой деятельности» [13]. Однако данный автор правотворческий процесс разделяет на четыре стадии: 1) правотворческая инициатива; 2) обсуждение проекта нормативного правового акта; 3) принятие нормативного правового акта; 4) обнародование нормативного правового акта. Фактически все эти четыре стадии представляют, в нашем понимании, два этапа правотворчества: нормотворчество и придание проекту норм прав юридической силы. Такой подход не позволяет раскрыть сущность правотворчества и как способа правового регулирования общественных отношений, и как метода выработки и корректировки норм права с целью отражения в них постоянно меняющихся запросов этих отношений.

Нормотворческий процесс имеет свои функции и пределы деятельности, тесно увязанный с задачами правового регулирования общественных отношений. В функциональном аспекте нормотворчество осуществляет выработку норм права для регулирования конкретной группы общественных отношений. Здесь нормотворчество полностью обусловлено и ограничено требованиями (потребностями) общественных отношений. Если это условие не соблюдается при создании норм права, такие нормы нежизнеспособны и обречены на их отмену.

На этапе нормотворчества правотворческая деятельность определяется правомочиями субъекта правотворчества и не может выходить за эти пределы, иначе издаваемые им нормативные правовые акты будут признаваться как незаконные.

Здесь необходимо уточнить следующее. По мнению некоторых ученых понятие термина «нормотворчество» следует рассматривать в широком смысле, как «процесс создания и закрепления социальных (в том числе правовых) основ регулирования, правил поведения в обществе и государстве» [6]. В рамках такого подхода делается вывод, что правотворчество представляет собой «правовую составляющую нормотворчества». Но, как было нами установлено выше в данном исследовании, правотворчество по своему прямому назначению (как регулятор общественных отношений) выходит за рамки собственно нормотворческой функции (создание норм права для регулирования общественных отношений, как это подчеркивает М.А. Матвеева) и выполняет также функцию корректировки норм права в соответствии с потребностями изменяющихся (развивающихся) общественных отношений и функцию непрерывного совершенствования (дополнения, изменения, отмены) действующих норм права в соответствии в задачами правового регулирования. Таким образом, правотворчество с точки зрения своего функционального назначения, как регулятора общественных отношений, понятие более широкое, чем нормотворчество, которое даже при его широком истолковании не под- разумевает корректировки норм права, регулирующих общественные отношения на протяжении всего периода их функционирования (с момента зарождения и до их отмирания).

Поэтому мы будем исходить из того, что нормотворчество – это обязательный этап правотворческой деятельности, связанный с выработкой нормы права, тем более, что и сама М.А. Матвеева на следующей странице своей диссертации признает, что «термин «правотворчество» по-прежнему более востребован в юриспруденции, как более точный и эвристически более надёжный» [6].

Однако, на самом деле правотворчество не может быть частью «более широкого общественного процесса – нормотворчества»[6] по той причине, что регулирование общественных отношений с помощью таких социальных норм, как обычай, традиция, мораль, ритуал и др. не связано с созданием новых норм, как это происходит в ходе правотворческого (и нормотворческого) процесса. Термин «нормотворчество» потому и получил в юридической науке признание, что он достаточно точно определяет характерде-ятельности субъекта правотворчества при выработке нужной нормы права для регулирования данных конкретных отношений. Когда субъект правотворчества регулирует эти отношения не на основе создания норм права, а с помощью других социальных норм, то тем самым будет создан механизм саморегулирования, и нормотворчество здесь отсутствует.

Нормотворчество как этап правотворческой деятельности также имеет присущие только ему функции, в итоге которых создается норма права для регулирования проблемных общественных отношений. Нормотворческая деятельность на данном этапе включает в себя следующие ее виды:

• 1.    Познание сущности потребности общественных отношений в правовом регулировании, определение причин возникших проблем их функционирования, анализ действующего законодательства в исследуемой сфере отношений. Данная предпроектная деятельность должна основываться на полной и достоверной информации о предмете правового регулирования. В ходе осуществления такой деятельности, как правило, используются различные справки о федеральном и региональном законодательстве, экономические и иные расчеты, данные результатов социологических исследований, а также в обязательном порядке изучается информация об эффективности действия законов и других нормативных правовых актов, принятых по той же теме. Тексты действующих нормативных правовых актов должны анализироваться по контрольным экземплярам их официальных изданий, в которые внесены все последующие изменения и дополнения, осуществлённые уполномоченным на то органом или должностным лицом в

• 2.    Разработка проекта нормы права (нормативного правового акта) в соответствии с требованиями правил юридической техники. Порядок выработки нормативного правового акта в определённой степени урегулирован на региональном уровне [3]. Но следует учитывать, что разработка проекта нормы права (и тем более нормативного правового акта) в зависимости от его уровня (федеральный, региональный, муниципальный, локальный) имеет свои особенности, которые субъект нормотворчества должен отражать в правотворческом решении. В первую очередь необходимо правильно избрать вид будущего нормативного правового акта: закон или подзаконный акт. Закон регулирует наиболее важные и устойчивые отношения на федеральном или региональном уровне. Выработку законодательных норм осуществляют специально созданные правотворческие органы: Государственная Дума и Совет Федерации в масштабах всей страны и представительные органы субъекта Федерации – в пределах этих территориальных образований. Правотворческая деятельность указанных правотворческих органов протекает в рамках строго установленных законом процедур, отклонение от которых недопустимо. Законы издаются с целью нормативного закрепления общественных отношений на длительную перспективу, что способствует уверенному развитию всего спектра регулируемых отношений, особенно экономических, финансовых и социальных. Подзаконное нормотворчество тоже но-

• сит многоуровневый характер, имеющий свою специфику, которую также необходимо строго соблюдать. Подзаконное нормотворчество необходимо для обеспечения применения закона. В подзаконных нормативных правовых актах осуществляется конкретизация предписаний закона, устанавливается порядок их реализации. Кроме того, имеется большое количество жизненных ситуаций, регулирование которых целесообразно передать на более низкий уровень в соответствии с компетенцией субъектов подзаконного правотворчества. Тем самым будет обеспечена разработка правил регулирования конкретной жизненной ситуации органом, который более квалифицированно может их выработать, так как обладает нужной компетенцией, и в более короткий срок, чем законодательный орган. Муниципальное и локальное нормотворчество – это самый нижний уровень правотворчества. Главной особенностью его является то обстоятельство, что при разработке проектов норм права данного уровня необходимо в обязательном порядке руководствоваться нормативными предписаниями как федерального и регионального, так и местного значения. Значение правового регулирования на этом уровне постоянно возрастает в связи с возрастанием роли саморегулирования нижнего, основного слоя общественных отношений. Это объясняется тем, что сфера общественных отношений, которая остается за пределами возможностей государственного регулирования, передана на самостоятельную ее регламентацию заинтересованных в ней субъектов. Но государство не выпустило из своего поля зрения данный процесс, сохранив за собой контроль за его ходом, имея возможность в случае необходимости оказать на него корректирующее воздействие. Отсюда понятно, что выработка проектов норм права на всех уровнях правотворчества имеет свои особенности, которые отражают цели правового регулирования и порядок их текстуального формирования. Задачей органов правотворчества является устранение несоответствия принимаемых нормативных правовых актов объективным законам общественной жизни, параллелизма и дублирования правотворческой деятельности, несогласованности новых актов системе действующих нормативных правовых актов, стремлении урегулировать многие виды второстепенных отношений законами, воспроизведения одинаковых правовых принципов в различных отраслях права [10].

• 3.    Организация общественного обсуждения проекта нормы права (нормативного правового акта) состоит в опубликовании его текста в печати, либо в привлечении заинтересованных организаций к его рецензированию, если речь идет о правовом документе, не вызывающем публичного интереса. Высказанные в результате обсуждения проекта замечания

• 4.    Экспертиза подготовленного проекта нормы права (нормативного правового акта) является обязательной процедурой. Цель правовой экспертизы – оценка соответствия формы разработанного проекта правилам юридической техники, определение качества правового регулирования общественных отношений заявленным целям, выявление противоречий между нормами самого проекта, а также противоречий с нормами действующих нормативных правовых актов. Потребности проведения правовой экспертизы являются высокими, поскольку большой объем издаваемых нормативных правовых актов органов государственной власти (федеральных и региональных), а также органов местного самоуправления нуждается в различных видах экспертизы на всех уровнях правотворческой деятельности.

законном порядке. Учитывая то, что данная предпро-ектная деятельность слабо урегулирована законодательством, субъектам нормотворческой деятельности следует использовать научные рекомендации по ее осуществлению. Например, «Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов» [9], «Технология подготовки региональных (муниципальных) нормативных правовых актов и информационных документов» [11], изданных в России. Предпроектная деятельность должна включать в себя: а) анализ собранной информации об объекте правового регулирования; б) анализ эффективности действующих нормативных правовых актов по предмету правового регулирования; в) анализ имеющихся предложений ученых по теме выработки нормативного (правового) регулирования данных общественных отношений; г) изучение практики реализации нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений (с учетом мнения судебных органов, постановлений Верховного Суда и Конституционного Суда РФ); д) оценку проанализированной информации и принятие решения о необходимости перевести данные отношения на режим их нормативного функционирования; е) определение способа регулирования общественных отношений и вида нормы права или нормативного правового акта.

и предложения обобщаются, оцениваются и, если они способствуют повышению качества проекта, реализуются путем доработки его текста.

Этап нормотворческой деятельности завершается разработкой проекта нормы права (нормативного правового акта) и принятия решения в его передаче в правотворческий орган для закрепления в качестве официального действующего источника позитивного права.

Выводы.

• 1.    Нормотворчество, как этап правотворческой деятельности, представляет собой законченную фазу разработки проекта нормы права (нормативного правового акта) для урегулирования действия проблемных общественных отношений. Конечным результатом нормотворческой деятельности является выработка проекта соответствующего правового документа, пригодного для его принятия в качестве официального источника права в соответствующих процедурах.

• 2.    Существующая в юридической науке точка зрения о том, что правотворчество является составной частью нормотворчества является ошибочной, так как исходит из предположения наличия правового регулирования общественных отношений с помощью любых социальных норм (в том числе правовых). Но это не так. С помощью неправовых социальных

• 3.    Отождествление правотворчества и нормотворчества тоже является ошибочным, поскольку оно базируется на оценке правовой сущности правотворчества только как метода выработки норм права (получается, что этот процесс равнозначен процессу нормообразования), тогда как главное назначение правотворчества – это регулирование общественных отношений путем перевода их функционирования на правовую основу. Правотворчество – это государственный способ придания общественным отношениям такой функциональной динамики, которая соответствует целям и задачам государственного управления обществом. Нормотворчество в такой системе государственного руководства обществом является только средством достижения поставленных целей. А средство, как известно, не может отождествляться с процессом, с помощью которого оно осуществляется.

• 4.    Нормотворчество как этап правотворчества протекает в строго установленных рамках деятельности соответствующих субъектов: а) правообразо-вание осуществляется исключительно в соответствии с потребностями общественных отношений в их урегулировании нормами права, иначе созданные нормы права обречены на их отмену. В этом отражается функциональная роль создаваемых норм права; б) субъекты правотворчества осуществляют образование норм права также исключительно в пределах установленных законом своих полномочий, иначе созданные ими нормы права будут признаны незаконными. Тем самым устанавливаются пределы правового регулирования; в) пределы выработки качества норм права и эффективности правового регулирования формируются в каждом конкретном случае под воздействием множества факторов как объективного, так и субъективного характера. Однако решающим из них является профессионализм субъекта правотворчества.

норм (обычаев, традиций, морали и др.) формируется процесс саморегуляции общественных отношений и только создаваемые нормы права (собственно в процессе нормотворчества) создают механизм правового регулирования, так как только эти нормы обеспечиваются принудительной силой государства.