Новая процедура мониторинга общественного мнения о деятельности полиции: критический взгляд

1 декабря 2016 г. МВД России был издан приказ N№ 777 "Об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции". Он пришел на смену приказу МВД России от 30 декабря 2007 г. N№ 1246 "О повышении эффективности исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации".

Критерии оценки остались прежними, вытекающими из приказа МВД России от 31 декабря 2013 г. N№ 1040 "Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации": уверенность граждан в защищенности личных и имущественных интересов от преступных посягательств; уровень доверия ОВД в обеспечении личной и имущественной безопасности; эффективность деятельности органа внутренних дел как государственного органа по защите интере- сов граждан; уровень виктимизации; уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов от преступных посягательств на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта.

Организация мониторинга претерпела существенные изменения. Ранее мониторинг проводился организациями, специализирующимися на социологических опросах и не входящими в структуру МВД России. Функцию заказчика на выполнение работ по исследованию общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел (включая определение исполнителей, заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки выполненных научно-исследовательских работ) осуществлял Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России (далее – ВНИИ МВД России).

Теперь осуществление социологических исследований о деятельности полиции отнесено к компетенции Федеральной службы охраны Российской Федерации (далее – ФСО России).1

Ряд обязанностей по организации ежегодного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции в отдельных субъектах Российской Федерации возложен на некоторые подразделения органов внутренних дел. Опрос силами ОВД проводится дополнительно, по результатам исследований, проведенных ФСО России, в целях детализации результатов мониторинга мнения населения о деятельности полиции в отдельных субъектах Российской Федерации для выявления и анализа факторов, влияющих на формирование оценки населением эффективности работы полиции. Критерием отбора отдельных субъектов Российской Федерации для такого опроса являются худшие (для выявления причин негативного отношения населения к полиции) и лучшие (для изучения положительного опыта) показатели оценки по результатам опроса ФСО России.2 В исследовании мнения населения о деятельности полиции в отдельных субъектах Российской Федерации участвуют территориальные органы МВД России на региональном уровне, представители образовательных организаций системы МВД России (при их наличии в соответствующих субъектах Российской Федерации). Привлекаются представители общественных советов при территориальных органах МВД России на районном уровне и иных общественных организаций и объединений по согласованию.

Формами мониторинга общественного мнения о деятельности полиции являются а) очные (интервьюирование) или заочные (анкетирование) опросы граждан, б) интер-нет-опросы населения о деятельности полиции в субъектах Российской Федерации с использованием аппаратно-программного комплекса "Официальный интернет-сайт МВД России" в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в) изучение результатов исследований мнения населения о деятельности полиции3, проведенных российскими социологическими организациями, опубликованных в СМИ и сети Интернет.

Нужно отметить, что приказ учитывает все большее распространение Интернета в обществе и особое внимание уделяет не только информированию населения о результатах мониторинга на официальном сайте МВД России, но и использованию Интернета для получения социологической информации посредством ежеквартальных интернет-опросов по актуальным проблемам деятельности полиции.

Координирующим работу по изучению общественного мнения органом остался ВНИИ МВД России: он взаимодействует с ФСО России и организует проведение по результатам опросов ФСО России исследований мнения населения о деятельности полиции в отдельных субъектах Российской Федерации.

Предусмотрено участие Академии управления МВД России в проведении, научно-методическом и организационном сопровождении исследований, осуществляющихся в субъектах Российской Федерации.

Сам порядок проведения опроса населения о деятельности территориальных органов МВД России на территориальном уровне существенных изменений не претерпел.

Вместе с тем анализ содержания приказа МВД России от 1 декабря 2016 г. N№ 777 позволяет высказать ряд критических замечаний.

• 1.    В приказе речь идет о " постоянном (здесь и далее курсив наш. – С.Т.) мониторинге". Словари трактуют мониторинг как " система тическо е наблюдение за каким-либо процессом с целью зафиксировать соответствие (несоответствие) результатов этого процесса первоначальным предположениям". Слово "постоянный" здесь неуместно, поскольку является плеоназмом.

• 2.    В п. 2 приказа МВД России от 1 декабря 2016 г. N№ 777 определены формы организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции:

• 1)    взаимодействие с ФСО России в организации социологических исследований при проведении опросов населения о

деятельности полиции в субъектах Российской Федерации;

• 2)    проведение по результатам опросов ФСО России исследований мнения населения о деятельности полиции (за исключением изучения мнения населения о качестве предоставления государственных услуг) в отдельных субъектах Российской Федерации;

• 3)    организация и проведение изучения мнения населения о деятельности полиции в территориальных органах МВД России на районном уровне;

• 4)    проведение интернет-опросов населения о деятельности полиции в субъектах Российской Федерации посредством АПК "Официальный интернет-сайт МВД России" в сети Интернет;

• 5)    изучение результатов исследований мнения населения о деятельности полиции с учетом сведений российских социологических организаций, опубликованных в СМИ и сети Интернет;

• 6)    подготовка в образовательных и научных организациях системы МВД России диссертационных, дипломных, научно-исследовательских и методических работ по проблемам организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции и изучения факторов, влияющих на его формирование.

Организация какой-либо деятельности предполагает применение управленческих, организационных, научных и прочих ресурсов для упорядочивания деятельности элементов какой-либо системы. Форма организации мониторинга общественного мнения – внешнее выражение изучения общественного мнения. Перечисленные формы вряд ли можно назвать системными и полными:

• – содержание указанного в п. 2.3 является, по сути, составной частью изложенного в п. 2.2;

  – форма 6 (п. 2.6) является частью использования результатов. Не понятно, почему тогда не указаны и другие способы использования результатов либо само по себе использование результатов как самостоятельная форма организации мониторинга.

• 3.    ВНИИ МВД России предписывается ежегодно осуществлять а) изучение результатов исследований общественного мнения о деятельности полиции, проведенных российскими социологическими организациями ; б) сравнительный анализ полученной социологической информации и подготовку доклада руководству МВД России по результатам постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции.

• 4.    Инструкция об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции (приложение 1 к приказу МВД России от 1 декабря 2016 г. N№ 777) предусматривает всего два направления использования результатов изучения мнения населения на районном уровне:

Не понятно, почему речь идет об анализе информации, полученной только социологическими организациями (ВЦИОМ, Фонд "Общественное мнение", "Левада-центр"). Целесообразно было бы вести речь и о научных центрах (Институт социологии РАН, Академия управления МВД и др.). Опросы последних являются не менее достоверными, могут расширить, детализировать круг проблем, охваченных исследованием.

• а)    при подготовке отчетов перед законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и населением через СМИ, в том числе посредством сети Интернет;

• б)    при проведении брифингов, пресс-конференций и выступлений в средствах массовой информации.

• 5.    Отсутствует унифицированная анке-та¹ (как это было, например, в утратившем силу приказе МВД России от 4 июня 1997 г. N№ 337 "О мерах по совершенствованию организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел"). Указанное является, на наш взгляд, существенным недостатком в силу следующих причин. Во-первых, качество составления анкеты может быть далеко от идеального. Ведь на результаты опроса влияет не только то, какие вопросы включены в анкету, но и как они сформулированы, в каком порядке расположены, каково их количество и многое другое. Зачастую разработкой анкеты занимаются лица, не обладающие социологическими познаниями в необходимой мере, соответственно, эти особенности, которые должны быть учтены при составлении "опросника", остаются без внимания, и результаты могут быть

• 6.    Чтобы исключить тенденциозность, "подгонку" ответов под желаемые результаты, исследования общественного мнения должны проводиться независимыми службами (как это делалось в последние годы). У МВД России уже был неудачный опыт мониторинга собственными силами (в конце 1990-х – начале 2000-х гг.) [1; 2], когда положительные оценки деятельности тогда еще милиции в 2-2,5 раза превышали реальные показатели; негатив в обществе усугублялся, а опросы свидетельствовали о положительном настрое населения. Какой бы контроль руководство ни пыталось осуществлять, намеренного искажения результатов избежать не удастся. Кроме того, требование повышения качества деятельности полиции приведет к подгонке получаемых итоговых показателей под необходимые цифры (как это повсеместно происходит с первичным учетом преступности).

• 7.    Последнее принципиальное замечание. Его суть лаконично выражена в ставшей крылатой цитате из басни И.А. Крылова "Щука и кот": "беда, коль пироги начнет печи сапожник, а сапоги тачать пирожник…". Каждый должен заниматься своим делом. Выполнение работы не специалистом, не профессионалом зачастую не может обеспечить ее высокий результат. Разработка инструментария, осуществление опроса, обработка и интерпретация его результатов – весьма тонкое и сложное занятие, для которого требуются социологические, психологические познания, навыки работы со специальными компьютерными программами статистической обработки данных.

Представляется необдуманным пренебрегать столь ценными сведениями о выявленных проблемных сторонах деятельности полиции и отдельных подразделений

ОВД, уязвимых точках криминогенной обстановки и пр.

Во-первых, следовало здесь также указать на необходимость использования результатов руководителями территориальных органов при принятии управленческих решений, направленных на совершенствование оперативно-служебной деятельности отдельных подразделений.

Во-вторых, учитывая, что сегодня руководство МВД России особое внимание уделяет совершенствованию организации научной и научно-технической деятельности, применению и распространению положительного опыта в оперативно-служебной деятельности ОВД, связи науки и практики, целесообразно было бы предусмотреть использование результатов мониторинга в научной работе и учебной деятельности образовательных организаций системы МВД России (тем более, что их сотрудники привлекаются к участию в мониторинге).

искажены. Во-вторых, отсутствие единообразной анкеты в разных субъектах Российской Федерации делает полученную информацию несопоставимой в территориальном аспекте (аналогичная проблема возникла бы, если в каждом субъекте были свои формы учета преступлений, лиц, их совершивших, и пр.).

Несмотря на то, что п. 9 приказа МВД России от 1 декабря 2016 г. N№ 777 обя- зал ДГСК МВД России с учетом предложений заинтересованных подразделений МВД России организовать дополнительное профессиональное образование по изучению общественного мнения о деятельности полиции для сотрудников подразделений центрального аппарата МВД России, сотрудников территориальных органов МВД России на региональном уровне и сотрудников образовательных организаций системы МВД России, это не обеспечит должного уровня знаний, умений и навыков. Обучение будет проводиться на базе тех же вузов МВД, преподаватели которых не обладают глубокими познаниями в области социологии и социологических исследований. Обучение самих преподавателей в специализированных образовательных организациях социологического профиля по причине экономии денежных средств осуществляться не будет.

Следует учесть и тот факт, что указанная работа по мониторингу общественного мнения добавится к обширному перечню обязанностей сотрудников, существенно увеличив объем и напряженность работы. Итог опять тот же: результаты опроса не будут отражать реальной картины.

Резюмируя, подчеркнем, что действовавшая ранее практика проведения опросов населения специализированными социологическими центрами представляется нам более обоснованной. Осуществление же этой работы сотрудниками ведомства приведет к искажению результатов. Будут впустую потрачены материальные, трудовые ресурсы; реальные проблемы деятельности полиции могут быть не выявлены, негатив среди населения будет накапливаться. Реализация принципов деятельности полиции "общественное доверие и поддержка граждан" и "взаимодействие и сотрудничество", декларируемых ст. 9 и 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N№ 3-ФЗ "О полиции", представляется затруднительной.

Считаем целесообразным пересмотреть организацию мониторинга мнения населения о деятельности полиции, закрепив его проведение за независимыми социологи- ческими службами посредством проведения тендера. Необходимо также зафиксировать четкий перечень направлений использования результатов опросов, исходя из положений приказа МВД России от 31 декабря 2013 г. N№ 1040 "Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N№ 345 "Об утверждении государ- ственной программы Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"", с учетом мер государственной политики по формированию и повышению правовой грамотности и правосознания граждан, предусмотренных Основами государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утверждены Президентом РФ 28 апреля 2011 г. N№ Пр-1168).