Новейшее градостроительное законодательство Москвы: логика порождения правовых коллизий и неизбежных конфликтов в правоприменительной практике

Под новейшим градостроительным законодательством Москвы для целей настоящей статьи понимаются Градостроительный кодекс города Москвы от 25 июня 2008 года (далее – ГрК Москвы), постановление правительства Москвы от 19 августа 2008 года № 739-ПП «О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве», иные правовые акты, принимаемые в развитие ГрК Москвы.

Региональный законодатель свободен в своём нормотворчестве до тех пор, пока он не выходит за достаточно широкие рамки, определённые федеральным законодательством. Региональное нормотворчество за этими рамками – это неизбежное порождение правовых коллизий и конфликтов. Региональные законодатели, не соблюдающие логику федерального законодательства, сами загоняют себя в ловушку через искусственное порождение будущих конфликтов.

Логика закона никому не принадлежит персонально, она доступна всем, это то, что доказывается, поэтому «логику не спрячешь», а нелогичное неизбежно вернётся, но уже в виде конфликтов, которые придётся разрешать.

Порождённые московскими законодателями правовые коллизии – это противоречия законодательству федеральному. Причина возникновения таких коллизий – желание делать иначе, чем предписано федеральным законодательством. Поскольку осуществить такое желание открыто невозможно, возникает необходимость сделать правовые коллизии «незаметными». А следствия исполнения того, что написано в региональном законе, мы видим в правоприменительной практике.

Каковы основные правовые коллизии новейшего московского градостроительного законодательства, неизбежно порождающие будущие конфликты?

Правовая коллизия № 1: вопреки федеральным законам устанавливается всеобъемлющий перечень «объектов капитального строительства регионального значения»

Источник коллизии

Источником коллизии является статья 13 ГрК Москвы, формулировки которой позволяют считать, что «объектами капитального строительства регионального значения» являются практически все без исключения виды объектов, в том числе любые жилые дома; все объекты потребительского рынка, в том числе розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания; все объекты социальной инфраструктуры; все объекты культуры, досуга, физической культуры и спорта; все объекты общественного, делового, производственного назначения (пункты 1, 2, 6 части 2 статьи 13 ГрК Москвы).

Содержание коллизии

С одной стороны, федеральное законодательство в отношении объектов капитального строительства определяет наличие двух видов объектов – объектов с приписанным «значением» и объектов без приписанного «значения»:

• 1)    объекты с приписанным «значением» определяются понятием «объекты капитального строительства регионального (равно как и федерального или местного) значения», которое введено Градостроительным кодексом Российской Федерации (ГрК РФ) в контексте решения задач планирования размещения таких объектов посредством подготовки документов территориального планирования. «Объекты капитального строительства регионального значения» (равно как и иного значения) – это две группы объектов, в отношении которых федеральными законами определены полномочия по строительству за бюджетные средства:

• а)    объекты, исчерпывающим образом поименованные Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ), для размещения которых допускается принудительное изъятие земельных участков и иной недвижимости;

• б)    объекты, для размещения которых не допускается принудительное изъятие земельных участков и иной недвижимости;

• 2)    объекты без приписанного «значения» – это объекты, которые не являются и не могут быть «объектами капитального строительства регионального (федерального, местного) значения», это объекты, строительство которых за бюджетные средства не является полномочием органов власти, но может быть полномочием по обеспечению условий для строительства таких объектов, осуществляемого частными лицами.

С другой стороны, новейшее московское законодательство вопреки нормам и логике федерального законодательства включает в перечень объектов капитального строительства регионального значения объекты, таковыми не являющиеся (см. позицию 2) и не делает различения между объектами капитального строительства регионального значения – между объектами 1а и 1б.

Логика законодательного завершения искусственно созданной коллизии

Коллизии бывают «случайными» и «неслучайными». Есть основания считать, что рассматриваемая коллизия является «неслучайной». Факт наличия этой коллизии «требует» логического завершения посредством выполнения следующей последовательности действий.

Первый шаг: противоречащее федеральному законодательству закрепление в ГрК Москвы расширительного толкования понятия «объекты капитального строительства регионального значения», которое охватывает практически все виды объектов.

Второй шаг: принятие закона субъекта Российской Федерации города Москвы, устанавливающего иные случаи изъятия, помимо исчерпывающего и ограниченного перечня случаев, определённого ЗК РФ. В силу продолжения логики первого шага «иными случаями» должны стать случаи изъятия земельных участков для размещения «объектов капитального строительства регионального значения», то есть для размещения практически любого объекта в любом месте, «приглянувшемся» администрации1.

Последствия – ожидаемые конфликты как неизбежные последствия искусственно созданной коллизии

Реализация рассматриваемых норм в отношении размещения «объектов капитального строительства регионального значения» потребует предъявления правообладателям недвижимости оснований для её изъятия, например в случае планируемого масштабного сноса жилых домов, в которых проживают собственники квартир, и строительства на месте снесённых жилых домов новых жилых домов. Более чем велика вероятность того, что не все собственники удовлетворятся предъявленными основаниями для сноса – «для государственных нужд – для строительства объектов капитального строительства регионального значения». Неизбежно последующие разбирательства натолкнутся на необходимость оценки судом того, что понимается в московском законодательстве под «объектами капитального строительства регионального значения». Неизбежно вскроется антилогика московского законодательства в части его противоречия федеральному законодательству.

Ясно, что признание такого противоречия неизбежно и является только вопросом времени.

Правовая коллизия № 2: неправомерное введение института административного установления «временных регламентов», действующего вопреки институту градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки, предусмотренному Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации

Источники коллизии

• 1.    Часть 3 статьи 35 ГрК Москвы, где определено: «на карте градостроительного зонирования <…> отображаются <…>: <…> 4) установленные Генеральным планом города Москвы или в соответствии с Генеральным планом города Москвы: <…> д) территории реорганизации, зоны развития, для которых <…> устанавливаются временные регламенты ».

• 2.    Части 2 и 6 статьи 37 ГрК Москвы, где определено: «временные регламенты устанавливаются правительством Москвы на

срок до трех лет»; «содержание, состав и порядок разработки временных регламентов устанавливаются правительством Москвы».

Содержание коллизии

С одной стороны, есть нормы федеральных законов – ЗК РФ и ГрК РФ, согласно которым институт «временных регламентов» не предусмотрен, а предусмотрено следующее:

• 1)    градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений;

• 2)    градостроительные регламенты содержатся в правилах землепользования и застройки, нормативных правовых актах, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц и которые утверждаются представительным органом власти;

• 3)    на период до введения в действие правил землепользования и застройки, но не позднее 1 января 2010 года вводится порядок изменения видов разрешённого использования недвижимости с использованием публичных слушаний;

• 4)    использование института развития застроенных территорий, введённого статьями 46¹–46³ ГрК РФ, возможно только при наличии градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки.

С другой стороны, появились нормы ГрК Москвы, которые противоречат нормам федеральных законов и вопреки им утверждают противоположное: чтобы преобразовывать застроенные территории не нужны градостроительные регламенты, определённые правилами землепользования и застройки, которые утверждены органом представительной власти, достаточно иметь другое – «временные регламенты», которые утверждены исполнительным органом власти применительно к различным территориям на срок, выходящий за пределы, определённые федеральными законами, те «временные регламенты», которые не могут устанавливать основу правового режима земельных участков и, соответственно, не могут предоставлять гарантии инвесторам.

Положение о том, что «временные регламенты» устанавливаются по усмотрению администрации, усиливается нормой 5.2.3 «Концепции проекта правил землепользования и застройки в городе Москве» (утверждённой в качестве приложения 5 к постановлению правительства Москвы от 19 августа 2008 года № 739-ПП «О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве»), из которой следует, что предельное количество этажей зданий правилами землепользования и застройки устанавливаться не будет (за исключением зон охраны объектов культурного наследия). «Административное усмотрение» получает нормативное подкрепление, несмотря на наличие «зональной» терминологии в новейших московских правовых актах.

Последствия

Очевидно, что решения о развитии застроенных территорий, о реорганизации территорий, принятые на основе указанных норм новейшего московского законодательства, подвержены риску признания их не подлежащими применению по причине несоответствия федеральному законодательству, в том числе в судебном порядке по искам правообладателей недвижимости, чьи интересы могут быть ущемлены указанными решениями.

Правовая коллизия № 3: неправомерное утверждение возможности подготовки в виде отдельных документов (вне состава документации по планировке территории) градостроительных планов земельных участков, когда такие участки впервые образуются, с введением не предусмотренного ГрК РФ документа – «градостроительного обоснования»

Источники коллизии

Часть 3 статьи 43 ГрК Москвы, согласно которой «в случае разработки в виде отдельного документа градостроительного плана земельного участка, для которого территориальной или отраслевой схемой, проектом планировки территории, проектом межевания территории не определены границы, не установлены параметры и ограничения возможного на этом земельном участке строительства, реконструкции объекта капитального строительства, осуществляется разработка материалов по обоснованию градостроительного плана этого земельного участка (далее – градостроительное обоснование)».

Содержание коллизии

С одной стороны, ГрК РФ определил очевидное: в случаях, когда уже есть земельный участок, то есть когда установлены его границы, планировать территорию для выделения уже существующего земельного участка не нужно, в этом случае возможно подготавливать градостроительный план земельного участка в виде отдельного документа, то есть вне состава документации по планировке территории, определяя всё необходимое, кроме границ земельного участка, которые уже существуют. Если же границ земельного участка нет и надлежит эти границы определить, то есть один универсальный способ – подготовка проекта межевания, неотъемлемым компонентом которого является градостроительный план земельного участка.

С другой стороны, московскими законодателями вопреки ГрК РФ устанавливается нечто противоположное: если нет земельного участка, то подготовка документации по планировке территории не нужна, не нужно проводить обязательные публичные слушания по поводу отсутствующей документации, взамен публичного предъявления результатов планировки предлагается использовать не предусмотренный ГрК РФ административный документ «градостроительное обоснование». Это очевидное противоречие, которое обеспечивает опору идеологии точечной внесистемной застройки, неподконтрольной общественности.

Последствия

Конфликтная практика внесистемной точечной застройки, получив «законодательное оправдание», будет продолжаться.

Однако первый же судебный прецедент, связанный с адекватным рассмотрением существа вопроса, выявит неправомерность этой практики и несостоятельность рассмотренной выше нормы ГрК Москвы.

Правовая коллизия № 4: незаконное вмешательство в компетенцию органа представительной власти, часть полномочий которого «неявным образом» передается органу исполнительной власти, когда последний фактически может вносить изменения в генеральный план (используя другие документы), утверждённый органом представительной власти