Новые основы государственной политики в сфере развития местного самоуправления в России

Утверждение и эффективное функционирование системы стратегического планирования возможны только при условии его осуществления на основе властно-управленческой «вертикали» со сбалансированным кругом полномочий и ответственности по всем уровням. Необходимым звеном этой вертикали, как и всего экономико-правового механизма федеративных отношений, выступает система институтов местного самоуправления. Прочно утвердилось справедливое мнение, что местное самоуправление, сочетая признаки публичной власти и начал гражданского общества, позволяет реализовать инициативы населения, усилить меру его инициативы и ответственности за стабильное социально-экономическое развитие территорий. Вместе с тем в современной зарубежной экономической теории не менее важное место отводится роли местного самоуправления как института, способного «разгрузить» органы государственного управления от избыточных административных функций с возможностью сосредоточиться на общенациональных задачах стратегического характера и обеспечении условий для их решения [1; 2].

Возрастание роли местного самоуправления в решении ключевых вопросов социально-экономического развития территорий создает, однако, растущие сложности в обеспечении баланса между ролью этих институтов как органа публичной власти, тесно взаимодействующего со всеми структурами государственного управления, и одновременно – как института гражданского общества, нацеленного на максимальную реализацию методов прямого или непосредственного народовластия. Кроме того, реализуя начала гражданского общества, местное самоуправление неизменно действует в жестких правовых рамках законодательного регулирования, причем условия федеративно- го государства уже изначально предполагают специфику развития институтов местного самоуправления [3], в т. ч. в качестве баланса регулятивных начал, идущих от федерального центра и субъектов Федерации [4]. Механизмом реализации этих начал выступают государственные концепции или программы развития местного самоуправления, новый вариант которых сегодня крайне востребован не только в интересах экономики страны, но и в целях ее устойчивого социально-политического развития.

Описание методики исследования и обоснование ее выбора

Обоснование выбора тематики статьи связано с наличием существенных рисков, что новый этап разработки концептуальных документов, касающихся государственной политики в отношении российского местного самоуправления, может повторить ошибки предшествующих лет. Речь идет о документах, в которых предлагаемые преобразования в сфере местного самоуправления недостаточно увязывались с развитием российской модели федерализма, не ставились конкретные цели для намечаемых преобразований и не формировались четкие представления о путях решения задач. Методика нашего исследования основывается на комбинации экономического, правового и институционального подходов к оценке проблем и перспектив развития российского местного самоуправления, на учете неизбежного многообразия в формировании и деятельности муниципальных сообществ в различных регионах России. Следует отметить, что проблемы подготовки новых «Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года» (далее – Основы), как фактически уже документа стратегического планирования, с научной точки зрения еще практически не рассматривались. В связи с этим научная новизна исследования заключается в обосновании путей «включения» муниципального звена управления в «вертикаль» стратегического планирования, а также в развитии представлений о двойственной природе местного самоуправления как органа публичной власти и института гражданского общества. Такая двойственность трактуется не как противоречие, а как взаимодополняющий механизм, позволяющий интегрировать усилия публичной власти, представителей гражданского общества, всего населения при реализации единой стратегии социально-экономических преобразований и достижении национальных целей развития в Российской Федерации.

Основы как элемент институционального компонента стратегического планирования

Состоявшее 30 января 2020 года заседание Совета по развитию местного самоуправления (далее – Совет), посвященное роли местного самоуправления в реализации национальных проектов1, охватило собой широкий круг вопросов функционирования и дальнейшего преобразования муниципального пространства в Российской Федерации. Можно сказать, что работа Совета, ее итоги и рекомендации как бы прервали довольно длительный период откровенного молчания и отсутствия четких перспектив относительно того, как должно далее развиваться местное самоуправление в России. Предшествующими событиями аналогичного уровня по данной тематике можно, пожалуй, считать Всероссийский съезд муниципальных образований, который состоялся в г. Суздале в ноябре 2013 года, и последующую встречу Президента РФ В.В. Путина с частью участников этого съезда в Москве. Формальным поводом для проведения этих мероприятий тогда стал «тройной» юбилей целого ряда событий, существенно важных для функционирования системы местного самоуправления в стране.

Прежде всего, это 10 лет со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 15 лет с момента ратификации Европейской хартии местного самоуправления и 20 лет со времени принятия действующей Конституции Российской Федерации. В резолюции съезда, весьма критично оценившего состояние всех компонентов развития российских муниципалитетов, признавалась «необходимой и целесообразной разработка основных направлений дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу»2. Однако на деле подобный документ как основа этого вектора социально-экономической политики государства на том этапе так и не появился.

Принятие в 2014 году Федерального закона о стратегическом планировании3 дало определенные надежды полагать, что объектом такого планирования станут не только различные хозяйственные и социальные процессы в стране, но и те новации институционального характера, которые должны были бы обеспечить реализуемость всех иных целей стратегического планирования. Однако институциональный компонент стратегического планирования фактически не был реализован, а такие системно важные для развития страны и ее экономики институты, как федеративное устройство и организация местного самоуправления, стратегического видения на перспективу так и не получили [5].

В этом смысле выдвинутую Президентом РФ В.В. Путиным на Совете 30 января 2020 года инициативу «начать разработку проекта новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года» следует оценить как чрезвычайно важную и актуальную. От чего нам оттолкнуться в этой работе; что нужно воспринять из ранее наработанного и что отвергнуть? Для ответа на указанные вопросы необходимо обратиться к тем документам, которые формально наличествуют в этой сфере в настоящее время. До разработки и принятия новых Основ официально действующими остаются «Основные положения государственной политики в области раз- вития местного самоуправления в Российской Федерации». Документ принят еще в 1999 году4 и на данный момент числится в базах правовой информации как действующий.

Прочтение «Основных положений…» 1999 года дает определенную почву для размышлений, что, собственно, мы хотим от нового подобного документа. Конечно, с позиции сегодняшнего дня, накопленного опыта политических и социально-экономических преобразований в стране можно утверждать, что ключевые тезисы этого документа во многом излишне декларативны и неконкретны. Именно это часто создает впечатление, что и сейчас целый ряд положений в документах по развитию местного самоуправления многократно повторяется. Однако на деле это не всегда так, поскольку многие документы раз за разом просто дублируют некорректности, изначально сложившиеся в конституционно-правовой базе российского местного самоуправления, и/или дефекты в формировании его экономических основ.

Например, «Основные положения…» 1999 года лишь повторяли один конституционный тезис, который де-факто является недействующим. Это тезис о праве органов местного самоуправления на «установление местных налогов и сборов». В действительности органы местного самоуправления Российской Федерации не могут устанавливать местные налоги (они устанавливаются только федеральным законодателем), а могут лишь эти налоги вводить, взимать и в известных рамках администрировать. «Основные положения…» указывали на необходимость «перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции». Однако в ходе осуществления преобразований в системе российского самоуправления на основе 131-ФЗ 2003 года5 изменения в струк- туре консолидированных бюджетов субъектов Федерации пошли как раз в обратную сторону: доля местных бюджетов в них не увеличивалась, а сокращалась. Скудные финансовые ресурсы российского самоуправления оказались просто «размазаны» по тысячам новых муниципальных бюджетов [6].

Очень важным мы считаем следующий тезис «Основных положений….» 1999 года: «Серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации». Что конкретно имелось в виду, документ не прояснял, однако до настоящего времени поправки в этом блоке конституционных положений так и не появились, хотя именно сейчас эту потребность можно считать вполне осознанной. Важно, однако, чтобы реформирование правовых основ российского местного самоуправления не остановилось на уровне конституционных поправок, а повлекло за собой их развернутое толкование в федеральных законах, так или иначе затрагивающих этот блок вопросов.

Тем не менее ряд важных установок «Основных положений…» 1999 года можно считать по крайней мере формально реализованными. Документ указывал на наличие в Российской Федерации территорий, где население не могло на деле осуществить свое право на местное самоуправление. В настоящее время таких лакун в стране нет, конечно, если не считать проблематичность организации местного самоуправления в городах федеративного значения – Москве и Санкт-Петербурге [7]. В этих мегаполисах значительная часть населения либо вообще не имеет представления о существовании в нем особого института внутригородских муниципалитетов, либо ассоциирует их с районными управами, хотя на деле это не местное самоуправление (например, в Москве районные управы – низовое звено аппарата Правительства Москвы как субъекта Федерации).

В «Основных положениях…» 1999 года отмечалось наличие неясностей с разграничением полномочий местного самоуправления и органов государственной власти. Можно утверждать, что в целом эта проблема была решена в ходе принятия названного выше 131-ФЗ, когда для каждого вида муниципальных образований был сформирован перечень «собственных» полномочий по вопросам местного значения, а затем введен институт так называемых «добровольных» полномочий [8]. Проблема, однако, в том, что весь период после принятия 131-ФЗ перечень «собственных», т. е. обязательных к исполнению, полномочий муниципалитетов постоянно увеличивался, а круг источников доходной части местных бюджетов серьезному расширению не подвергался. Местное самоуправление, особенно на поселенческом уровне, так и не обрело экономической состоятельности. Хотя сельские поселения составляют примерно 80% всех действующих муниципалитетов, на них приходится лишь 7,4% собственных доходов местных бюджетов. Такое самоуправление теряло доверие и уважение населения или, как отмечали эксперты, «самоуправление населения» постепенно превращалось в «самоуправление муниципальных чиновников».

Реально обозначившийся круг проблем с практической реализацией 131-ФЗ по местному самоуправлению выявил тот очевидный факт, что «Основные положения…» государственной политики в этой сфере, утвержденные в 1999 году, серьезно отстали от жизни и для целеполагания осуществляемых преобразований нуждаются в обновлении. Однако эта востребованность, как было отмечено выше, реального отклика не имела, что придает инициативе Президента РФ по подготовке новых Основ исключительную социально-политическую значимость.

Системность и конкретность как основа проектирования для российского местного самоуправления

Предложение Президента РФ разработать новые «Основы государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года» дает реальный шанс перейти от мелочных и часто бессистемных корректировок в экономико-правовых основах российского муниципального сообщества к четкой и целеориентированной программе действий в этом направлении. Центральным моментом в новых Основах, безусловно, будет вопрос о более тесном, согласованном взаимодействии государственной и муниципальной власти в решении приоритетных хозяйственных и социальных задач, в т. ч. зафиксированных в действующих национальных проектах Российской Федерации.

Вместе с тем нельзя согласиться с тезисом о том, что у нас местное самоуправление якобы «отделено от государства». Думается, что такая позиция не что иное, как достаточно упрощенная трактовка ст. 12 Конституции РФ («Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»). О подобной «отделенности» неправомерно говорить, по крайней мере, по трем причинам. Во-первых, основные правовые рамки функционирования местного самоуправления в России, как и во всех странах устоявшейся демократии, законодательно определяются государством (как федеральным, так и региональным законодателем). Во-вторых, не будет преувеличением сказать, что местное самоуправление у нас существует на «государственные средства», т. к., согласно последнему мониторингу Минфина России (за 2019 год)6, на собственно местные налоги (их всего два) приходится 15,8% налоговых доходов местных бюджетов и 6,7% их собственных доходов в целом. В-третьих, «связка» государственного и муниципального управления обеспечивается широким привлечением муниципального звена к исполнению государственных полномочий, в основном полномочий субъектов Федерации (хотя одновременно имеет место и обратный процесс – перераспределение полномочий с уровня муниципальных образований на региональный уровень). Финансирование делегированных государственных полномочий – существенный компонент расходной части местных бюджетов. По оценкам Минфина России, расходы на осуществление государственных полномочий в 2019 году составили 33,3% от всех расходов местных бюджетов.

Вместе с тем, как отметил В.В. Путин на заседании Совета по местному самоуправлению 30 января 2020 года, достижение согласованности действий государственного и муниципаль- ного управления не должно привести к утрате последним его самостоятельности. Полагаем, что в силу имеющейся ныне множественности толкований названная выше конституционная формула из ст. 12 должна получить «официальную» конкретизацию как в новых Основах, так и в 131-ФЗ о местном самоуправлении по таким позициям, как государственное регулирование, государственный контроль и государственное финансирование местного самоуправления.

Не менее важно уйти от бесконечного повторения одних и тех же общих положений, которые уже давно воспринимаются не как основа реальных действий, а как набор лозунгов и восклицаний. Это касается прежде всего акцента на укрепление финансово-бюджетной базы местного самоуправления. В современных условиях, в отличие от прежних лет, оно должно быть достигнуто не за счет перекачки средств из вышестоящих бюджетов, а преимущественно благодаря действенному стимулированию мер по расширению и более полному использованию налогового потенциала муниципальных образований. Не исключено, что уже пришло время на деле реализовать конституционный принцип о праве органов местного самоуправления на установление местных налогов и/ или на основе федерального законодательства расширить перечень местных налогов, допускаемых ко введению и взиманию на местном уровне [9]. Откладывать и далее решение этой проблемы недопустимо, поскольку только экономически самодостаточная местная власть может внести весомый вклад в достижение значимых приоритетов социально-экономической политики государства, принять деятельное участие в реализации государственных программ и национальных проектов и пр.

Одной из главных задач, которую предстоит решить в ходе подготовки новых Основ, несомненно, является вопрос об оптимальной институционализации местного самоуправления в Российской Федерации. При этом необходимо строго придерживаться принципов государства федеративного типа. Как мы полагаем, в данном случае новые Основы могли бы взять на себя задачу восполнения или конкретизации некоторых пробелов в конституционном регулировании местного самоуправления, представленных, как было сказано выше, еще в документе 1999 года. Речь прежде всего идет о необходимости, наконец, четко определить, что конкретно составляют те самые «общие принципы» организации местного самоуправления, установление которых, согласно Конституции РФ (п. «н» ст. 72), относится к полномочиям по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Более того, применительно к данной сфере общественно-экономических отношений следует конкретизировать и сам механизм «совместного ведения», а именно разграничить вопросы, подлежащие урегулированию федеральным законодателем, и те, которые вполне определенным образом должны быть предметом согласования с субъектами Российской Федерации [10].

Подобную целевую нагрузку мы считаем принципиально важной, поскольку 131-ФЗ по сравнению с ранее действовавшим законодательством по местному самоуправлению, хотя и пытался скопировать немецкий опыт организации местного самоуправления [11], на деле имел «антифедералистский» характер. Закон существенно ограничил полномочия субъектов Федерации по организации системы местного самоуправления и в итоге упразднил многообразие подобной организации, существовавшее до введения в действие 131-ФЗ. Не исключено, что формула «общих принципов» окажется слишком узкой и неконкретной для законодательного обеспечения единства и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Тогда это неизбежно потребует и соответствующих конституционных новаций.

Как мы полагаем, главная и исключительная роль федерального законодателя в данном случае состоит в том, чтобы соблюсти баланс между обеспечением равного права всех граждан Российской Федерации на местное самоуправление и гибким разнообразием форм его организации в различных регионах с учетом их социально-экономических, природно-географических, национально-этнических и иных особенностей. Это касается и вопроса об институционализации системы местного самоуправления. Здесь присутствует необходимость соблюсти баланс между узаконением возможных для использования видов муниципальных образований и многократно повторенной в различ- ных документах конституционной формулой относительно того, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). В регулировании институциональной структуры местного самоуправления нужно четко разграничить, что регулируется федеральными законами и законами субъектов Федерации и что именно и каким образом «определяется населением самостоятельно».

При этом в практической реализации формулы «определяется населением самостоятельно» целесообразно максимально расширять применение соответствующих самоуправлению как институту гражданского общества непосредственных форм народовластия (например, местных референдумов) и сократить круг ситуаций, когда по закону мнение населения выражается не им самим, а через решения местных представительных органов власти [12]. Не случайно не только в отечественной, но и в зарубежной научной литературе опирающееся на начала гражданского общества местное самоуправление рассматривается как важный признак демократии, высокой общей, включая политическую, культуры населения, как выражение его инициативы и ответственности [13; 14]. Для этой цели местными сообществами повсеместно осваиваются качественно новые инструменты коммуникации, взаимодействия и принятия населением решений по местным вопросам, в т. ч. и на сетевой основе [15].

По-видимому, именно неопределенность в названном выше разграничении полномочий стала одной из причин волнообразности в представлениях о том, какая именно структура местного самоуправления в наибольшей мере отвечает специфике России и интересам ее населения. Как нам уже приходилось неоднократно отмечать, изменения в системе российского местного самоуправления, начатые с принятием 131-ФЗ, существенно модифицировали структуру муниципальной организации в стране, причем в двух разнонаправленных трендах. Другими словами, структура российского местного самоуправления подверглась некой поляризации.

С одной стороны, муниципалитеты размельчались за счет обязательного введения во всех регионах поселенческих муниципалитетов, входящих в состав двухуровневой системы местного самоуправления (муниципальные районы). С другой стороны, в результате столь же обязательной по данному закону ликвидации внутригородских муниципальных образований (кроме городов федерального значения) в Российской Федерации возникли единые муниципальные образования (городские округа) с населением до 1 млн человек и даже более. Правда, в настоящее время эта диспропорция несколько сглаживается благодаря укрупнению муниципальных образований, когда поселенческие муниципалитеты объединяются и/или формируют единый городской или муниципальный округ. Также крупным городам страны, в первую очередь «столицам» субъектов Федерации, вернули возможность образовывать внутригородские муниципальные образования, хотя к настоящему времени на такую децентрализацию городского местного самоуправления решились всего три города – Махачкала, Самара и Челябинск.

Конечно, полностью «заморозить» изменения в институциональной структуре российского местного самоуправления невозможно. Однако, по нашему мнению, задача новых Основ – закрепить формулу или принцип, которые позволили бы остановить бесконечную череду реорганизаций муниципальных образований в виде разного рода объединительных или разделительных процессов и пр. [16; 17]. В целом необходимо разграничить вопросы реорганизации институтов местного самоуправления и административно-территориальные реформы [18].

Не исключено, что ключевую роль здесь может сыграть принцип экономической целесообразности самостоятельного муниципального образования. Например, это возможно в виде установления такого критерия, как способность муниципального образования полноценно функционировать и осуществлять свои полномочия при максимальном нормативе расходов местного бюджета на управленческие нужды в размере не более 25% расходной части этого бюджета (на заседании Совета по местному самоуправлению 30 января 2020 года говорилось о муниципалитетах, где на указанные цели уходит до 70% и более расходной части местных бюджетов). Это, так сказать, минимальное тре- бование «снизу». Соответственно, определенным ограничителем «сверху» может стать установление предельной численности населения в едином муниципальном образовании, технически соответствующей возможности использовать непосредственные формы народовластия. Такая формула может быть реализована путем введения требования об обязательности формирования внутригородских муниципалитетов в городах, например, с численностью населения 500 тыс. чел. и более.

Однако одними только организационными изменениями в институциональной структуре местного самоуправления обеспечить эффективность его функционирования, в т. ч. и адекватность его финансово-экономической базы, невозможно. Без радикального продвижения в этом направлении итогом всяческих объединительных реорганизаций, в частности на поселенческом уровне, может стать только то, что К. Маркс в «Немецкой идеологии» характеризовал как «равенство людей в нищете».

Вопрос, как радикально поправить ситуацию в сфере местных финансов, обсуждается уже более 20 лет, но без особых позитивных продвижений. Проблема еще и в том, что ни Основы, ни даже федеральный закон, регулирующий те или иные стороны функционирования института местного самоуправления, внести изменения в ситуацию с местными бюджетами не могут (ранее действовал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; утратил силу с 1 января 2009 года). В настоящее время данный круг вопросов – исключительная прерогатива федерального налогово-бюджетного законодательства, а таковое очень консервативно и крайне редко и неохотно реагирует на призывы существенно укрепить финансовую базу российского местного самоуправления. Как можно преодолеть эту устойчиво тупиковую ситуацию?

Складывается впечатление, что сейчас четких, экономически мотивированных представлений о том, как можно существенно укрепить финансовую базу российского местного самоуправления, не существует. На заседании Совета по местному самоуправлению 30 января 2020 года о финансовых проблемах муниципалитетов говорили почти все участники, а конкретных предложений по данному вопросу было немного. По сути, все свелось к проблеме погашения задолженности муниципалитетов по бюджетным кредитам, к передаче на местный уровень некоторых видов налоговых поступлений и призывам к более полному учету нужд муниципалитетов в системе бюджетно-трансфертных отношений. В ходе обмена мнениями выявилась дилемма относительно того, как лучше содействовать социально-экономическому развитию муниципалитетов: дополнительными налоговыми и иными доходами в их бюджеты или через включение муниципальных образований в реализацию различных федеральных программ и проектов. Однозначного решения здесь нет. Это еще одна ниша для достаточно сложно определяемого и регулируемого баланса рычагов финансово-экономической политики государства в отношении местного самоуправления.

На наш взгляд, новые Основы должны включить в себя четкую программу действий государства по развитию экономической базы российского местного самоуправления. Прежде всего в программе необходимо обозначить ключевые этапы и направления для обоснования оптимальной схемы достижения финансовобюджетной устойчивости российского местного самоуправления на основе взаимодействия нескольких каналов. Это – повышение роли местных налогов с более полным использованием локальной налоговой базы; межбюджетные трансферты с усилением значимости их стимулирующего («премиального») компонента; участие муниципальных образований в реализации государственных (федеральных и региональных) программ и проектов. В последнем случае важно добиться обоснованной пространственной равномерности распределения средств программ и проектов и, главное, полного соответствия их «вещественного наполнения» (как правило, объектов капитального строительства) реальным нуждам соответствующих муниципалитетов и их населения; сбалансированности по этим объектам капитальных и текущих затрат, т. к. последние обычно остаются за самими муниципалитетами.

Заключение

Несмотря на то что об изменениях, которые последовали в российском местном самоуправлении после принятия 131-ФЗ, принято гово- рить как о муниципальной реформе или, по крайней мере, ее очередном этапе, на наш взгляд, понятие «реформа» в данном случае не вполне уместно. Реформа – это система действий, «сцементированных» четким видением того, что предполагается достичь в ее ходе через совокупность ее целевых установок и механизмов их достижения. На рассматриваемом этапе преобразований это сформировано не было. Сегодня даже трудно констатировать, завершена реформа или нет, и если нет, то какие дальнейшие шаги она может предусматривать.

В этом плане можно предположить, что новые Основы будут представлять систему стратегического целеполагания при дальнейшем преобразовании российского местного самоуправления и обеспечивать эти цели новаций экономического, правового и институционального характера, что и соответствует понятию «реформа» в полном смысле слова. Теоретико-методологическое обоснование подобного целеполагания и разработка путей его практического осуществления ставят в настоящее время важнейшую задачу, связанную с дальнейшими научными исследованиями в этом направлении.

С учетом общего акцента на переход к практике социально-экономического стратегирова-ния Основы должны сформировать стратегию государства в сфере местного самоуправления, причем тесно взаимосвязанную со всеми иными слагаемыми системы стратегического планирования, и прежде всего со Стратегией пространственного развития Российской Федерации до 2025 года7. Следует расширить и конкретизировать полномочия субъектов Федерации по регулированию всех сторон развития российского самоуправления с учетом специфики различных типов регионов страны [19].

Основы должны обеспечить активную роль институтов местного самоуправления в повышении результативности общей макроэкономической, инновационной и инвестиционной политики России [20], а также в реализации таких новаций политики пространственного регулирования, как различные «точки роста», территории с особыми условиями хозяйствования, малые и моногорода и пр. Значительно большее внимание должно быть уделено вопросам межмуниципального сотрудничества, дающего муниципалитетам значительные выгоды, в т. ч. и экономического характера [21; 22].