Нужно ли совершенствовать институт категорий земель?

Принципом современного земельного законодательства является деление земельного фонда по целевому назначению на категории земель. Именно принадлежность к определенной категории земель (наряду с видом разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий) определяет правовой режим земель (см. [12, п. 1 ст. 1; п. 2 ст. 7]). Причем это один из немногих принципов, оставшихся неизменными еще с советского периода. Сначала таких категорий было три:

• 1)    земли, предоставленные в пользование (сельскохозяйственное) трудовых землепользователей;

• 2)    городские земли;

• 3)    государственные земельные имущества (остальные) (см. [15, ст. 154]).

Затем их число несколько раз увеличилось и к концу советского периода достигло семи.

В условиях радикальных изменений системы земельных отношений 1990-х (и последующих) годов не произошло ни изменения количества и видов категорий земель, ни сколь-либо существенного пересмотра их состава. Впрочем, некоторые изменения, конечно, были. Так, если до 1991 года в состав земель водного фонда входили зоны охраны водных объектов (см. [16, ст. 115]), то теперь это не так (см. [12, ст. 102]). Или пригородные зеленые зоны городов – ранее они относились к землям рекреационного назначения (это одна из подкатегорий земель особо охраняемых территорий и объектов), а с 2009 года больше не имеют такого статуса согласно статье 92 Земель- ного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в редакции закона [14].

В связи с этим к концу «нулевых» годов началась дискуссия о том, что перечень и содержание категорий земель, сформировавшиеся еще в советский период и подвергнутые определенной трансформации в условиях земельного реформирования, следовало бы уточнить (см. [1, 6, 9, 11]). В частности, указывалось, что в своем нынешнем виде этот институт недостаточно защищает земли сельскохозяйственного назначения от их застройки. Одной из мер могло бы стать, например, использование опыта Китайской Народной Республики, когда от застройщика пахотных земель требуется компенсировать это освоением иных земель, равнозначных по площади и качеству.

Кроме того, указывалось, что вне сферы правового регулирования оказался вопрос об изменении вида земельных угодий (их перевода в другое угодье, например распашка сенокоса, и наоборот), о правовых, экономических и экологических критериях такого перевода. Наличие определенности в этом вопросе позволило бы правообладателям земельных участков на законных основаниях выбирать наиболее выгодную для себя и общества организацию использования земель.

Наконец, нельзя не отметить, что с начала текущего столетия возникла проблема соотношения норм земельного (отнесение земель к определенной категории) и градостроительного законодательства (зонирование, правила землепользования и застройки и определяемые ими виды разрешенного использования земельных участков (далее – ВРИ ЗУ) и градостроительные регламенты). Причем изменение ВРИ ЗУ (отчасти это и решение вопроса о переводе угодий из одного вида в другой) возможно там, где действуют градостроительные регламенты, но для сельскохозяйственных угодий вне населенных пунктов они не устанавливаются. То есть легальная возможность перевести расположенные в границах населенных пунктов сельскохозяйственные угодья есть, а в отношении остальных угодий (90%) такой возможности нет.

Предполагалось, что все эти вопросы со временем получат полноценное законодательное урегулирование. Но результатом указанной дискуссии (скорее, результатом ее игнорирования) стало решение правительства о необходимости полного отказа от законодательного закрепления принципа деления земель по целевому назначению на категории. Это предусматривали сразу несколько решений Правительства Российской Федерации, принятых в 2010 и 2012 годах ([17, 18]), которое разработало и соответствующий законопроект. Согласно этому проекту закона вместо двух институтов – категоризации и зонирования земельного фонда – должен был остаться только последний. Но эта идея была весьма неоднозначно воспринята учеными и специалистами (см. [3, 5, 10]), и после 4-летних попыток доработать принятый в первом чтении законопроект [19] (далее – законопроект № 465407-6), к которому было подано более 200 поправок, он был снят с рассмотрения. Еще ранее был отозван и аналогичный депутатский законопроект [20].

В настоящее время сложилась несколько странная ситуация – спорный законопроект о полной отмене категорий земель (многолетняя работа над которым застопорила подготовку предложений по их совершенствованию) отклонен. Между тем проблема неоптимальности современной системы категорий осталась, и в последнее время инициируются предложения по решению отдельных ее составляющих.

Так, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации разработан законопроект, который направлен на уточнение принадлежности к определенной категории земель, на которых расположены используемые для аквакультуры (рыбоводства) пруды, образованные водоподпорными сооружениями (см. [22]). Согласно этому проекту статья 102 («Земли водного фонда») ЗК РФ дополняется новым пунктом, который легализует фактическое положение, когда пруды и другие водные объекты, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения и других категорий, могут оставаться в составе этих категорий. В частности, к землям водного фонда не будут относиться находящиеся в собственности, владении или пользовании граждан и юридических лиц земельные участки, на которых расположены пруды, временно образуемые водоподпорными сооружениями на водотоках, используемые для целей прудовой аквакультуры.

В настоящее же время согласно пункту 1 указанной статьи ЗК РФ все земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, должны относиться к землям водного фонда. Но фактически это не так. Например, 13,1 миллиона гектаров земель сельскохозяйственного назначения – это земли под водой (3,4 процента от общей площади этой категории земель) (см. [4, c. 13]).

В то же время проблему несоответствия нормы статьи 102 ЗК РФ о том, что все земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, должны относиться к землям водного фонда, и фактического положения, когда меньше половины таких земель включены в соответствующую категорию (см. табл.), следовало бы урегулировать не только для прудов, используемых в целях аквакультуры, но и для земель под другими водными объектами.

При отклонении законопроекта № 465407-6 одним из основных аргументов

Земли под водой в различных категориях земель по состоянию на 1 января 2017 года [4, c. 26]

Категория земель Площадь млн га процент от общей площади земель под водой Сельскохозяйственного назначения 13,1 18,2 Населенных пунктов 0,6 0,9 Промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения 0,5 0,7 Особо охраняемых территорий и объектов 1,8 2,5 Лесного фонда 18,5 25,6 Водного фонда 27,4 37,9 Запаса 10,3 14,2 Итого 72,3 100,0 стало то, что в значительной мере его содержательная часть посвящена вопросам зонирования, при котором определяется ВРИ ЗУ, а законопроект по этому вопросу [21] (далее – законопроект № 496293-7) уже разработан Правительством Российской Федерации и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

В то же время в отношении законопроекта № 496293-7 отметим следующее.

Регламентировать вопросы, связанные с установлением ВРИ ЗУ, предлагается осуществить в ЗК РФ, что представляется правильным в сравнении с возможной альтернативой (в градостроительном законодательстве). Но нельзя не отметить спорность некоторых положений законопроекта. Так, согласно предусмотренной им новой статье 142 ЗК РФ («Регламенты использования земель») устанавливаться ВРИ ЗУ будут следующими регламентами использования земель:

• 1)    градостроительными (причем их сфера действия и порядок установления в сравнении с действующим порядком не меняются);

• 2)    лесохозяйственными (предусмотренными лесным законодательством с 2006 года), которые действуют в отношении земельных участков, находящихся в границах лесничеств, лесопарков;

• 3)    положениями об особо охраняемых природных территориях – в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных территорий.

Применительно же к сельскохозяйственным угодьям дается отсылка к региональным законодателям – для таких угодий ВРИ ЗУ будет устанавливаться и изменяться в порядке, утвержденном законом субъекта Российской Федерации. Представляется, что это не самое правильное решение.

Во-первых, это ключевое полномочие федерального законодателя в сфере регулирования аграрного землепользования (получается, что сельскохозяйственные угодья менее ценны, чем лесные или застроенные территории).

Во-вторых, это противоречит новейшей законодательной практике федерального законодателя – в 2014 году им были существенно ограничены возможности регионального законотворчества в вопро- сах предоставления земельных участков (см. [13]).

В-третьих, отсылка к региональному законодательству, как правило, применяется в случаях, когда оптимального решения на федеральном уровне не удается найти (например делегирование в 2002 году в регионы наиболее спорных вопросов оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения (см. [8]).

Между тем предложений относительно разработки сельскохозяйственных регламентов, которые определяли бы ВРИ ЗУ сельскохозяйственного назначения, и регламентации их разработки на федеральном уровне сейчас достаточно много (см. [2, 7]).

Также законопроекту № 496293-7 свойственен недостаток, ставший за последние годы традиционным для «земельных» усовершенствований федерального законодательства. В нем наряду с изначально заявленным предметом регулирования (вопросы установления ВРИ ЗУ, совершенствования этой процедуры) также затронуты вопросы образования, предоставления и гражданского оборота земельных участков, установления сервитутов и т. д. Вопросы же, тесно связанные с совершенствованием установления ВРИ ЗУ (дальнейшее развитие института категорий земель), оставлены без внимания.

Таким образом, усовершенствования требуют оба института, определяющие правовой режим земель и земельных участков, – как категории земель, так и ВРИ ЗУ. Причем соответствующая работа должна быть скоординирована.

Комплексный подход к направлениям дальнейшего развития этих институтов позволит сделать большой шаг к гармонизации земельного и градостроительного законодательства, которые уже почти 20 лет разбалансированы (понятийный аппарат, сферы регулирования, процедуры), и при этом их нормы зачастую дублируют друг друга (например в вопросах о территориальных зонах).