О бюджетной реформе местного самоуправления в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления даровали населению право самостоятельно решать вопросы местного значения. В понимании людей, которые реализуют указанные нормы права, это означает, что можно решать конкретные вопросы жизнеобеспечения населения во временном, материальном, финансовом и других аспектах. Если учесть, что любой вопрос имеет свою цену, то приоритетным становится финансовый аспект.

Проблема наполняемости местных бюджетов стоит как никогда остро, особенно во вновь созданных муниципальных образованиях. Поэтому финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 закрепил новые принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе касающиеся экономической основы местного самоуправления. Однако этих принципов было недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления. Для эффективной работы института местной публичной власти муниципалитеты должны быть обеспечены материальными и финансовыми средствами, необходимыми для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

В этой связи в Бюджетный кодекс должны быть внесены дополнения о полномочиях органов местного самоуправления муниципальных районов в бюджетной сфере такие, как:

• 1)    установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам поселений;

• 2)    определение целей и порядка предоставления объема субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

• 3)    установление нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, подлежащих к зачислению в бюджеты муниципальных районов.

Необходимо отметить, что концепция изменений Бюджетного кодекса направлена на четкое разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. А это значит, что расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения будут устанавливаться органами местного самоуправления самостоятельно и исполняться за счет собственных доходов местных бюджетов.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, должны финансироваться не за счет собственных доходов местных бюджетов или дотаций из бюджетов вышестоящего уровня, частично покрывающих расходы местных бюджетов на осуществление указанных полномочий, а за счет субвенций, передаваемых в местные бюджеты соответственно из федерального и региональных бюджетов. Для этих целей в составе федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации предусматривается образование федерального и региональных фондов компенсаций.

В Бюджетном кодексе существенно изменяется механизм предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов другого уровня бюджетной системы. В основе этого механизма заложен важный принцип, предусматривающий предоставление финансовой помощи местными бюджетами по объективным методикам и критериям, утверждаемым законами субъектов Российской Федерации в соответствии с

Бюджетным кодексом.

Использование в этих методиках показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований и распределение на их основе дотаций между местными бюджетами не допускаются.

И только в переходный период часть дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) может распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов). Средства районных фондов финансовой поддержки поселений в переходный период могут полностью распределяться с использованием указанных показателей.

Применение данных положений необходимо в связи с тем, что в настоящее время не разработана система показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов.

Однако не следует полагать, что в настоящее время все финансовые проблемы муниципалитетов решены, и их экономическое положение существенно улучшится.

На реализацию муниципальной реформы неблагоприятно влияет недостаточность доходных источников местных бюджетов для обеспечения полного и качественного исполнения полномочий органов местного самоуправления.

В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен Правительством Российской Федерации на уровне ниже их минимальных потребностей.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими в местных бюджетах. Доля поступлений от этих налогов составляет несколько процентов от общих доходов местных бюджетов.

Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов останутся отчисления от налога на доходы физических лиц, но даже все в совокупности налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не смогут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. Очевидно, что в ряде муниципальных образований, особенно с недоста точно развитой налоговой базой, местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации и около 95 процентов муниципальных образований будут дотационными.

Второй причиной ухудшения финансового положения муниципальных образований стало закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

Это поддержка развития курортов местного значения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие.

Реализация данных вопросов местного значения потребует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что может привести к нарушению сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничению возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.

Для обеспечения реальной сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на соответствующих территориях необходимо увеличить налоговые доходы местных бюджетов.

Реализация положений Федерального закона № 131 потребует серьезной и интенсивной работы органов местного самоуправления с целью принятия полного перечня нормативных правовых актов, определяющих порядок и условия реализации ими собственных налогово-бюджетных полномочий. В частности, органы местного самоуправления должны принять нормативные правовые акты:

• -    о порядке ведения реестров расходных обязательств муниципальных образований и другие муниципальные правовые акты;

• -    о порядке организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

В связи с этим одной из первоочередных задач для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является оказание методической помощи органам местного самоуправления, необходимой для формирования и исполнения местных бюджетов, а также организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Кривоус О.В.

В заключение необходимо отметить, что без укрепления финансовой основы местного самоуправления, расширения налоговых и бюджетных полномочий органов местного самоуправления, невозможно добиться эффективности местного самоуправления. Сейчас самое главное, тщательно изучить все предложения по изменению Бюджетного и Налогового кодексов, чтобы не навредить

О бюджетной реформе местного самоуправления в Российской Федерации финансовой самостоятельности и благополучию муниципальных образований.

¹ Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» И Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.