О государственном стратегическом планировании в современной системе производственных отношений

DOI:

Нарастание кризисных явлений в мировой экономике, эскалация торгово-экономического противостояния, беспрецедентный рост санкционного давления ставят все более определенные вопросы к характеру, эффективности и, главное, направлениям государственного стратегирования. Не вызывает сомнения то, что государственное стратегическое планирование объективно выступает здесь важным инструментом упреждения желательных для страны состояний, показателей, пропорций общественного производства. В этой связи требуется определение места и роли государственного стратегического планирования в системе складывающихся производственных отношений, отражающих общественные взаимосвязи и взаимодействия людей в процессе производства. Главным инструментом реализации стратегических интересов государства, применяемым с 2005 г., выступают приоритетные национальные проекты. В частности, Указом Президента РФ «О национальных целях и задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» предполагалось 12 национальных проектов для реализации на срок 2019–2024 гг. [О национальных целях ... , 2018]. Эти по сути «шестилетки» охватили большинство сфер общественно-экономической жизни и опирались на модель частно-государственного партнерства. Выявление работающей модели и предопределяет любые будущие оценки эффективности, результативности всяких плановых инструментов, применяемых государством.

Политико-экономический контекст

Само отношение к стратегическому планированию как функции государства зависит от характера производственных отношений и реализуемой социально-экономической модели. Инерция неолиберального курса, ставшего в мире господствующим с 1970-х гг., определяет отношение к планированию как рудименту плановоадминистративной модели хозяйствования. Но происходит это ровно в той мере, в какой прежде всего крупный бизнес в состоянии решать свои проблемы с рынком сбыта и ресурсами, использовать сформированную за весь постсоветский период экономическую власть. «Провалы рынка» в такой системе отношений преодолеваются протекционистской политикой государства, инструментами селективного регулирования и индикативным планированием. Масштабы, глубина планового воздействия государства в мировой экономике уже после Первой мировой войны неизбежно подчиняются циклическим колебаниям экономической политики, охарактеризованным Е.Н. Ведута как «меркантилизм – война – либерализм» [Ведута, Ерицян, 2023: 178]. Чередование господствующей модели и идеологии, интенсивность плановых воздействий в такой цикличности определяется исключительно интересами капитала и необходимостью поддержания определенного уровня стабильности.

Зарождение беспрецедентной по мощи плановой системы в СССР отвечало задачам ускоренной модернизации в агрессивном военно- политическом окружении, и успех первой пятилетки, заявленной в апреле 1929 г. XVI конференцией ВКП(б), задавал главный управленческий вектор развития экономики. Параллельно в странах западного мира реализовывали кейнсианскую политику государства, разрешавшую острые противоречия между циклической конъюнктурой рынка с его периодическими шоками для бизнеса и необходимостью поддержания социальной стабильности, равно как и потребительской уверенности в будущем.

Вплоть до начала 1970-х гг., когда инфляционная волна охватила большую часть индустриального мира, кейнсианская модель обеспечивала компромисс между интересами крупного капитала, промышленного рабочего класса и политико-экономическими интересами государства. Работоспособность модели заменяла активные механизмы государственного планирования. При этом национальные особенности воплощения кейнсианских принципов задавали пропорции между рыночной саморегуляцией и государственным планированием, определяли долю государственной собственности в экономике, соотношение между отраслями и секторами, ориентацию на экспорт или внутренний спрос. Отношение к государственному планированию, степени его централизованности и директивности определялось тем негласным консенсусом между капиталом и государством, который обеспечивал стабильность на рынке труда, компромисс с рабочим движением и профсоюзами. В сущности, главной функцией государственного планирования в Европе, особенно после Второй мировой войны, становилось обеспечение планомерного освоения капиталовложений в рамках реализуемого тогда плана Маршалла, настройка национальных экономик на складывающуюся структуру спроса. Нужно было регулировать государственные расходы, балансируя между стимулированием внутреннего спроса, используя традиционные кейнсианские рецепты и идеи государства всеобщего благосостояния, и восстановлением международной торговли, стимулируя экспортную ориентацию экономик, технологически модернизируя глобальную рыночную инфраструктуру. Разумеется, такой подход к планированию не был универсальным. Идея защиты французской экономики от проникновения американских ТНК воплотилась в создании в 1946 г. Генерального комиссариата по планированию и разработке пятилетних индикативных планов. Это была попытка достичь национального консенсуса в области соци- ально-экономического развития и модернизации [Рассадина, 2018: 126]. Можно считать дискуссионным вопрос о том, уместно ли называть индикативным планированием опыт согласования интересов государства, общества и бизнеса (вопрос и в том, какая очередность здесь правильная) в системе четырехлетней структуры годовых бюджетов канцлера ФРГ Л. Эрхарда, ставку на расширение производства средств производства и ориентацию на экспорт, согласованное с объединениями работодателей и профсоюзов определение уровня цен на рабочую силу в Германии.

Так или иначе, это было способом долгосрочного согласования противоречивых экономических интересов разных групп общества и минимизации последствий политических и рыночных рисков. Даже если само государственное стратегическое планирование не строится на директивном определении натуральных и стоимостных целевых показателей для разных временных горизонтов, а все ограничивается выработкой целевых индикаторов для бизнеса в сочетании с механизмами их достижения, то оно выражается консенсусом государства и капитала в отношении стоимостной структуры национального продукта. Так, адаптируя кейнсианскую идеологию управления спросом, Германия, Австрия, скандинавские страны построили, по выражению К. Крауча, неокорпоративистскую систему промышленности [Крауч, 2023: 167]. Объединения работодателей, мощные профсоюзы способствовали достижению согласия по стоимости рабочей силы в условиях примата рыночной саморегуляции, корпоративного стратегического планирования и чаще всего с ориентацией производства на экспорт.

По мере глобализации производства и либерализации движения капитала на фоне ускорения деиндустриализации национальных экономик эти квазиплановые модели поддержания макроэкономического равновесия стали уступать место дерегулированию. Сокращение доли промышленных рабочих в структуре занятых и ослабление профсоюзов отменили надобность в каких-либо плановых и программных воздействиях. На смену модели консенсуса государства и корпоративного сектора в отношении индикаторов функционирования рынка труда и капитала, а со временем и чисто неолиберальной модели начала 1980-х гг. пришла, как ее назвал К. Крауч, модель приватизированного кейнсианства, когда для стимулирования экономики вместо правительств в долги входят частные лица [Crouch, 2009].

Если в период до неолиберализма государственный план в капитализме – это способ балансирования интересов капитала и государства в поддержании приемлемого уровня жизни и потребления, то в эпоху неолиберализма и неокорпоративизма на место плана приходят финансово-кредитные инструменты расширения ипотечных и потребительских долгов, гипертрофированно развивается непроизводительная сфера. Несомненно, что в сочетании с угнетением социальной функции государств, усилением «антиинфляционной» политики, когда растут диспропорции в темпах роста цен активов, такая экономическая политика в отсутствии какого-либо горизонта целевых показателей увеличивает кризисную цикличность. Очевидной иллюстрацией этого был кризис 2008–2009 годов. Недостаточность планового воздействия государства на корпоративный сектор в нынешних условиях торгово-экономического противостояния мировых макрорегионов вряд ли будет способствовать устойчивому и суверенному развитию страны.

Планомерность социально-экономического развития как производственное отношение

На фоне дискуссий об уместности, формах государственного планирования, применения тех или иных инструментов особенно выделяются работы, опирающиеся на глубокие по-литэкономические традиции, в том числе традиции отечественной школы. Так, во множестве работ А.В. Бузгалина, А.И. Колганова с опорой на методы диалектической логики, в частности системно-генетический подход исследования, актуализируются сущностные характеристики планирования.

Противоречивость, цикличность в развитии любого хозяйственного организма, будь то ИП или национальная экономика, обусловлены характером единства в системе производственных отношений: при капиталистическом способе производства оно обеспечивается рынком, при социализме планом. Н.А. Цаголов трактовал планомерность как отдельное производственное отношение, выражающее специфическое единство социалистической экономики: «Это планомерность ВСЕГО общественного производства. В планомерности – этой всеобщей форме социалистического способа производства – находит выражение специфический непосредственно-общественный характер социалистической эконо- мики» [Цаголов, 1964: 10]. Из этой категоричной формулировки можно сделать вывод, что планомерность – феномен исключительно социалистической экономики, и если и характерен он для других формаций, то лишь фрагментарно и прежде всего только как функция управления бизнес-единиц. В иных случаях капитал использует государство для планового регулирования лишь в антикризисном смысле и как часть общественного компромисса в балансировке экономической политики, что было показано выше.

В статье А.В. Бузгалина и А.И. Колганова «Возрождение планирования: уроки истории» исследуется процесс генезиса планирования в смешанной экономике СССР периода НЭПа в сравнении с развитием практики индикативного планирования. Ограничение власти капитала и вытеснение рыночного саморегулирования с последующим переходом на систему пятилетнего национального планирования существенно отличалось от идеи соединения непосредственно-общественного регулирования и саморегулирования в рамках индикативного планирования. В последнем случае, отмечают авторы, в национальной экономике формируется подпространство, работающее не только под действием рыночных регуляторов [Бузгалин, Колганов, 2016: 11]. Естественно, разница подходов во многом исторически объяснима уровнем развития производительных сил и внешними геополитическими вызовами.

Как правило, критика практики планирования со стороны представителей рыночной идеологии подчеркивает внеэкономический характер планов, указывает на наличие надстроечных структур за пределами экономики, но формулирующих экономические цели. Говоря об экономической идеологии, В.Л. Тамбовцев указывает, в частности, на убеждения индивида о том, чем является и должна являться экономика, как она работает и должна работать, что в ней делают и должны делать люди [Тамбовцев, 2024: 11]. Очевидно, что и национальное стратегическое планирование оказывается в фокусе разных экономических идеологий, получая оправдание в первую очередь в гетеродоксальной экономической теории.

Отвечая на критику своих идей о роли гос-планирования в современных условиях, А.В. Буз-галин и А.И. Колганов указывают на волевой компонент экономической деятельности, что цели экономической деятельности принципиально носят внеэкономический характер. Соответственно планирование в рамках методологической ус- тановки Н.А. Цаголова трактуется как форма объективного производственного отношения – планомерности [Бузгалин, Колганов, 2017: 34]. Неизбежно возникает вопрос, в какой мере это объективное отношение может быть характерно для несоциалистических (рыночных, неокор-поративистских, государственно-монополистических – спектр возможных вариантов здесь широк) систем, учитывая принципиальную оговорку цаголовской методологии. Справедливо и то предположение, что это будет указывать на господство превращенных форм национального планирования, утвердившихся в мировой экономике, в том числе транснациональных (в условиях глобализации) и «национализированных» (в условиях деглобализации).

Дж. Гэлбрейт, иронизируя над термином «рыночная система», подчеркивал, что более убедительное название современной экономической системы – «корпоративная система» [Гэлбрейт, 2009: 23]. Обозначенный выше термин «нео-корпоративистская система» в большей мере отражает характер взаимоотношений капитала с государством в управлении спросом. Тогда как «корпоративная система», стирая грани частным и государственным секторами экономики, заменяет чисто рыночную саморегуляцию корпоративным менеджментом: «...самая большая, наиболее существенная и развитая часть того, что принято называть государственным сектором, уже принадлежит частному сектору», – пишет Д. Гэлбрейт [Гэлбрейт, 2009: 52]. Здесь и возникает новое измерение планомерности как производственного отношения. И если считать (в рамках цаголовской терминологии) эту «неполную планомерность» переходным этапом к планомерности полностью обобществленного производства и реализацией экономической власти корпораций, то развитие этой формы может пойти как минимум двумя путями. Либо в поле корпоративной власти будет попадать государство, и тогда уже оно будет обеспечивать корпорации условия для устойчивого и планомерного развития, либо государство начнет выступать активным экономическим актором, ограничивая отношения товарного производства, реализуя планы, программы и проекты в интересах общества.

Мировой опыт последних десятилетий демонстрирует первый путь. Если государство и пытается в качестве «ночного сторожа» координировать экономику и проводить, например, «активную» промышленную политику, то ее направленность и эффективность зависят от выбора приоритета, когда одни компании и отрасли получают кредитную, институциональную и иную поддержку (часто это называют «точками роста»), другие нет. Сам выбор – зачастую результат лоббирования и роста локальной эффективности отдельных сфер. В основном в неолиберальной парадигме это сферы, относящиеся к рыночной инфраструктуре. Возникает вопрос о том, какие инструменты чаще всего используются для планирования и какова роль государства.

Проблемы целеполагания, формы и инструменты государственного планирования

Снова обращаясь к политэкономическому пониманию сложной системы производственных отношений, учитывая соотношение основного и исходного производственного отношения, невозможно не отметить само их влияние на эффективность государственных плановых усилий в экономике. Основное, системообразующее отношение – отношение собственности на средства производства будет определять господство той или иной формы организации общественного хозяйства. Три такие известные формы – натуральное, товарное и планомерно регулируемое – выступают в качестве исторически исходного отношения, отражают уровень развития производительных сил, общественного разделения труда, генетически связаны с соответствующим технологическим способом производства [Крапивенский, 1996: 91].

Планомерно регулируемое хозяйство современного типа – в рамках крупных корпоративных структур – будет обеспечивать ровно ту эффективность его включения в системы государственного стратегического планирования, какую сможет обеспечить доля государственной собственности на активы. Не утихают дискуссии о том, какой эта доля должна быть для эффективного развития экономики. А.Г. Аганбегян настаивает на необходимости отказа от преобладающего огосударствления, ссылаясь на оценку Всемирного банка доли ВВП, производимого предприятиями, принадлежащими государству, в 71 %. [Аганбегян, 2023: 7–9]. Примечательно, что в статье С.Ю. Глазьева и О.С. Сухарева отмечается, что доля госсобственности, приходящаяся на фонды, уже к 2021 г. снизилась до 15 % [Глазьев, Сухарев, 2024], что наводит на мысль как раз о высокой эффективности госсектора. Впрочем, в обеих работах ставится вопрос о повы- шении эффективности государственного стратегического планирования. «Необходим всеохватывающий шаг – коренное улучшение системы управления страной, переход к стратегическому пятилетнему планированию», – отмечает академик А.Г. Аганбегян [Аганбегян, 2023: 15]. Представляется, переход к такой системе не может состояться при низком уровне обобществления собственности.

Реализуемые с начала 2000-х гг. в России целевые программы и проекты опираются преимущественно на модель частно-государственного партнерства. Параллельно создан ряд госкорпораций, а с 2014 г. осуществляется курс на импортозамещение, тогда же был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Нужно соотнести эти инструменты и прежде всего проектный подход с идеей государственного планирования. С.Ю. Глазьевым и О.С. Сухаревым констатируется низкий уровень системной координации национальных проектов и отсутствие общего хозяйственного плана на 3– 10 и более лет. Отмечается, что нужна совокупность гибких, обеспеченных ресурсами планов, связывающих различные проекты [Глазьев, Сухарев, 2024: 11]. Но не является ли низкая интеграция плановых стратегических целей следствием не просто разорванности кооперационных цепочек компаний, а результатом примата корпоративного целеполагания? И дело даже не в стремлении к максимизации прибыли или практике ее распределения, мало связанной с решением задач долгосрочного инвестирования, а в сконцентрированной зачастую на коммерциализации растущей инфраструктуре.

Как писал Дж. Гэлбрейт, «движущим моментом в современном процессе является достижение бюрократических преимуществ, рост престижа дохода техноструктуры» [Гэлбрейт, 1979: 143]. Он же констатировал тенденции, выражающиеся в способности таких техноструктур определять общественные интересы и подчиненное отношение госполитики к планирующей в таком ключе системе [Гэлбрейт, 1979: 211].

Только при условии обобществления капитала можно говорить о возможности планирования именно в интересах общества. Только так в качестве планового показателя можно использовать, например, норму накопления. В годы индустриализации в первые пятилетки этот показатель ретроспективно оценивается в 40 % от ВВП (хотя тогда показатель ВВП не использовался).

Необходимость доведения нормы накопления до 35 % ВВП может быть обусловлена в свою очередь 2-кратным ростом инвестиций и достижением роста ВВП до 8 % в течение пяти лет [Глазьев, 2024].

В условиях обострения геополитических вызовов в стране в последние годы активизирована работа по использованию программноцелевых методов планирования в промышленности и инфраструктуре. Однако ограниченность эффективности этой работы связана не столько с действием санкций в поставках критически важных комплектующих, сколько с невозможностью обеспечить комплексность «целереализующей системы», корпоративной дезинтегрированностью разработчиков, производителей сложной продукции с высокой добавленной стоимостью. Показательна история с принятой Комплексной программой развития авиатранспортной отрасли РФ до 2030 г., предусматривавшей в период 2022–2030 гг. поставки около 1 000 отечественных самолетов для нужд гражданской авиации.

В 2023 г. был утвержден инвестпроект с объемом капвложений в 1 трлн руб., в том числе из средств Фонда национального благосостояния 284 млрд рублей. После внешнего аудита заводов ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК) было рекомендовано пересмотреть плановые показатели по производству самолетов [Планы выпуска ... , 2024]. Озвученные планы были мало основаны на возможностях отрасли и готовности поставщиков комплектующих быстро наладить выпуск. Необходимо планирование увеличения количества высокотехнологичных рабочих мест в авиастроении и смежных отраслях, потребности в капитальном строительстве. Отсутствие такой плановой проработки не обеспечивает возможности реализовать в указанные сроки такую программу.

Другой пример стратегического планирования в одной из важнейших отраслей российской экономики – судостроительной промышленности – демонстрирует передача в 2023 г. Объединенной судостроительной корпорации в доверительное управление ВТБ сроком на пять лет. На ВТБ возлагается задача решения проблем финансового оздоровления предприятий ОСК, устранения убыточных контрактов. Примечательно, что неспособность оперативно и эффективно справиться со стоящими задачами глава ВТБ увязывал с фактом нахождения ОСК в федеральной собственности [Путин поддержал ... , 2023].

Консолидация активов под контролем крупного государственного банка создает интересную модель планирования оперативной и инвестиционной деятельности как по форме собственности, так и по форме организации стратегического управления. Длительность производственного цикла в отрасли более двух лет при объеме консолидированной выручки ОСК в 2023 г. в 400 млрд руб. обусловливает потребность только в оборотном капитале около 1 трлн рублей. Возникает вопрос согласования интересов предприятий отрасли с лизинговыми компаниями, пароходствами, поставщиками сложных узлов, которые не входят в ОСК.

На конец 2024 г. ВТБ оценил потребность в инвестициях ОСК по проектам модернизации заводов в Санкт-Петербурге и развитие отрасли в Приморье в 750 млрд рублей. Одновременно ОСК отказалась от плана покупки верфи «Звезда», находящейся под контролем Роснефти, но при этом планирует строительство новой верфи в бухте Промежуточная за 5 млрд долл. [«Звезда» не светит ОСК ... , 2025]. Понимание накопленных в отрасли проблем находит отражение в новых инициативах. Глава Морской коллегии Н. Патрушев в августе 2024 г. заявил о необходимости долгосрочного планирования и управления в судостроительной отрасли, сами цели и планы должны быть увязаны с ресурсным обеспечением [Морская коллегия ... , 2025].

Решение задач долгосрочного государственного планирования в этой отрасли требует интеграции плановой функции в рамках государственной структуры, которая способна нивелировать риски реализации узкокорпоративных интересов игроков. Задачи удовлетворения российских потребителей в доступном водном транспорте, модернизации отрасли, достижения суверенитета в транспортных перевозках, преодоления экологических проблем водно-транспортной инфраструктуры могут решиться на основе интерактивной проработки комплекса функциональных и объектных целей программ развития с надлежащим ресурсным обеспечением.

Фактически попытки модернизировать производственные отношения планомерности выражаются в чередовании разных форм координации: созданием холдингов, госкорпораций, консолидацией активов в структурах государственных банков, попытках национализации активов стратегических предприятий и институционализации стратегического планирования. Это укладывается в идеи концепции адаптивной эффективности, подразумевающей признание важности институ- тов, стимулирующих использование общественного знания, организационного опыта, когда происходящие трансформации направлены на адаптивное установление равновесия рыночных и нерыночных сил в его неоклассическом понимании [Nelson, Winter, 1982; Pelican, 1987].

Демократические основания государственного стратегического планирования

Возрождение государственного стратегического планирования невозможно без опоры на идеи политической демократии. Она обеспечивает преодоление тенденциозности в стратеги-ровании, когда часто средства провозглашаются целями (как в случае с цифровизацией, которая должна трактоваться лишь как инструмент в решении проблем, применяться на основе анализа всех технологических, экономических, социокультурных рисков). В дискуссиях о путях развития государственного планирования констатируется факт, что наиболее эффективно оно в диалоге государства, фирм и институтов гражданского общества [Бузгалин, Колганов, 2017; Мамедов, 2016]. Иначе все будет оборачиваться либо бюрократизацией, либо стремлением корпораций свернуть систему государственных планов, когда капитал пытается устранить ограничения, исходящие от государства, а отношение планомерности будет вновь вытесняться стихийностью, причем в сочетании с ростом монополизма.

Действуя в реальной российской экономике, всеобщий закон капиталистического накопления приводит к снижению доли заработной платы в структуре затрат предприятий и структуре ВВП: доля оплаты труда в структуре валового выпуска предприятий в период с 2014 по 2022 г. снизилась с 28 до 22 %, а в структуре ВВП – с 47 до 39 % с одновременным ростом доли прибыли более 50 % ВВП [Широв, 2024: 91]. В этой связи задачи государственного планирования должны охватывать не только агрегированные показатели затрат и выпуска по отраслям, но и способствовать росту социальной справедливости и ограничивать власть капитала.

Этот тезис основан на убежденности в том, что именно опыт послевоенной Европы, прежде всего Франции, продемонстрировал успех соединения планирования с политической демократией и задачами социально ориентированного модернизационного рывка. Это обеспечивало не только среднегодовые темпы роста ВВП в пе- риод 1947–1979 гг. на 6–7 %, но и гармоничную опору этого роста на мощные социокультурные традиции страны, а развитие производительных сил подчинялось прогрессивным производственным отношениям по закону обратного воздействия производственных отношений.

Заключение

Противоречивые процессы общественно-экономического развития должны корректироваться посредством государственного стратегического планирования, программным воздействием на пропорции общественного производства и распределения, на преодоление тенденций роста неокорпоративизма. Народно-хозяйственные планы должны фиксировать демократически выработанные цели общества, а сам экономический рост должен быть средством в реализации главной цели – прогресса человеческих качеств [Бузгалин, Колганов, 2017: 38]. Планомерная организация как исходное производственное отношение и условие перехода к обществу свободно ассоциированных работников и обобществленных средств производства (основное отношение) не будет рассматриваться как утопический проект, если на уровне открытой общественной дискуссии в сетях гражданского общества будут обсуждаться альтернативы его организации. Эти практики находят отражение в научной рефлексии последних десятилетий: многоуровневая итеративная координация, экономика участия, партиципаторное планирование на основе согласованной координации и др. [Laibman, 2011; Devine, 2002]. Даже упомянутые тенденции неокорпоративизма разворачивались в условиях действия мощных институтов общественного и профсоюзного контроля, производственных советов. Этот опыт необходимо также критически использовать с помощью косвенных и прямых, селективных и индикативных инструментов со стороны государства, применять потенциал самоорганизации, особенно в ходе реализации крупных проектов и в отраслях солидарных интересов.

Государственное стратегическое планирование является формой производственного отношения планомерности и обеспечивает не просто направленность и эффективность использования факторов производства, но и задает приемлемый для общества вектор трансформации его экономических и социальных институтов.