О концепции принятия Банком России решений на основе мотивированного суждения при надзоре за финансовыми организациями

Мотивированное, или как его еще называют профессиональное, суждение Центрального банка Российской Федерации (далее – Банк России) представляет собой процесс принятия им решения при надзоре за финансовыми организациями не на основе твердо установленных фактов и формализованных критериев, а в условиях недостатка фактической информации о явлениях или процессах, то есть на основе субъективного мнения должностных лиц регулятора.

Вопрос о применении мотивированного суждения не является новым для российской правовой системы. Еще Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев поручал Правительству Российской Федерации подготовить к 1 июня 2010 года предложения по возможности применения мотивированного суждения в пруденциальном надзоре [1, с. 112].

Как справедливо отмечается в научной литературе, Банк России является одновременно и частью банковской системы, и органом банковского регулирования, осуществляющим функции государственного управления банковской деятельностью, а иллюстрацией наличия указанной обратной связи является так называемое мотивированное (или профессиональное) суждение (см. [2, с. 113]).

Современные ученые-практики полагают, что институт мотивированного суждения можно рассматривать как метод оценки качества управления финансовой организации, прежде всего качества управления рисками, а также финансового состояния финансовой организации, перспектив деятельности, основанный не только на установленных правилах, но и на опыте оценивающего, и принятие на основе этой оценки надзорного решения, включая меры принуждения (см. [3, с. 22–25]).

В настоящее время мотивированное суждение применяется Банком России в следующих направлениях надзора:

• 1)    признание лица лицом, связанным с кредитной организацией (входящим в группу связанных с кредитной организацией лиц) при определении максимального размера риска на связанное с кредитной организацией лицо (группу связанных с кредитной организацией лиц) [4, ст. 64.1; 5; 6];

• 2)    установление существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации (ее филиала), а также соблюдение кредитной организацией (ее филиалом) требований

законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, оценка качества управления кредитной организации, включая оценку системы управления рисками и состояния внутреннего контроля, финансового состояния кредитной организации и перспектив деятельности кредитной организации [7, подпункты 7.8.1–7.8.3];

• 3)    оценка выполнения кредитной организацией обязательных резервных требований, в том числе выполнения порядка депонирования обязательных резервов в Банке России [8, п. 4.12];

• 4)    оценка предмета залога, принятого кредитной организацией в качестве обеспечения по ссуде [9, 10];

• 5)    формирование профессионального суждения в ходе осуществления надзора в целях предъявления банку требования о включении в расчет (об исключении из расчета) обязательных нормативов и надбавок активов и (или) обязательств, включая требование об уточнении состава кодов (расшифровок) [11, п. 12.3];

• 6)    оценка качества системы внутреннего контроля в кредитной организации [12];

• 7)    оценка сложившейся в кредитной организации системы идентификации клиентов, установления и идентификации выгодоприобретателей [13];

• 8)    оценка условий управления средствами пенсионных резервов и организации инвестирования средств пенсионных накоплений, а также суммы средств, подлежащей восполнению [14, пункт 2 статьи 34.2];

• 9)    установление существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности операторов платежных систем и операторов услуг платежной инфраструктуры, а также соблюдение ими требований законодательства о национальной платежной системе, оценка порядка обеспечения бесперебойности функционирования платежной системы, результатов осуществления оператором платежной

системы контроля за соблюдением правил платежной системы участниками платежной системы, операторами услуг платежной инфраструктуры, системы управления рисками в платежной системе и результатов осуществления оценки и управления рисками в платежной системе, оценка достаточности размера чистых активов оператора платежной системы [15, подпункты 7.7.1–7.7.3];

• 10)    установление существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций, а также соблюдение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, оценка качества управления, включая организацию управления рисками и внутреннего контроля поднадзорной организации, финансового состояния поднадзорной организации и перспектив ее деятельности [16, подпункты 7.8.1–7.8.3];

• 11)    определение финансового состояния небанковских кредитных организаций – отнесение их к той или иной классификационной группе [17].

Общие принципы существующей процедуры принятия решения на основе мотивированного суждения в Банке

России

Принятие решения на основании мотивированного суждения не является единой процедурой и имеет различия в зависимости от областей его применения. Если попытаться выделить ее главные моменты, то в обобщенном виде эту процедуру можно представить в следующем виде:

• 1)    надзорное структурное подразделение Банка России на основании мотивированного суждения по какому-либо вопросу готовит заключение и направляет его в другое структурное подразделение (например в Комитет банковского надзора Банка Рос-

• сии), уполномоченное принимать решение по этому вопросу;

• 2)    структурное подразделение, получившее материалы, рассматривает их и принимает надзорное решение;

• 3)    принявшее решение структурное подразделение Банка России в отведенный срок информирует соответствующее структурное подразделение Банка России, которое выступило инициатором подготовки решения и автором мотивированного суждения о принятом решении;

• 4)    надзорное структурное подразделение Банка России после получения информации о принятом решении направляет финансовой организации предписание о предъявлении требования (требований);

• 5)    финансовая организация в определенный срок вправе обжаловать решение в вышестоящее структурное подразделение Банка России (например председателю Банка России). При этом направление финансовой организацией заявления не приостанавливает действие обжалуемого требования;

• 6)    вышестоящее структурное подразделение Банка России рассматривает заявление в установленные сроки. К рассмотрению заявления могут привлекаться иные связанные структурные подразделения Банка России (например Департамент банковского надзора, Юридический департамент, территориальное учреждение Банка России);

• 7)    по результатам рассмотрения заявления и сопутствующих материалов вышестоящее структурное подразделение Банка России принимает решение об отказе в удовлетворении заявления либо об отмене требования;

• 8)    решение доводится до финансовой организации. При отмене требования в адрес организации направляется предписание об отмене требования;

• 9)    решения Комитета банковского надзора и требования могут быть обжалованы в арбитражный суд в порядке, установленном федеральными законами.

Основные проблемы существующего подхода в использовании института мотивированного суждения

Описанная процедура принятия решения на основе мотивированного суждения, применяемая сегодня в Банке России, не в полной мере соответствует общим принципам юридического процесса, в частности, законности и объективности.

Под идеей законности понимают формирующуюся в правосознании идею о целесообразности и необходимости такого реального правомерного поведения всех участников правовых отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигалась бы всеобщность права, действительная реализация субъективных прав (см. [18, с. 5]). Принцип законности реализуется прежде всего посредством введения в деятельность административного органа регулярной административной процедуры. Иными словами, некоего регламента, в рамках которого должен осуществляться административный процесс, с четким определением прав и обязанностей сторон, обеспечением принципа соревновательности, указанием на процессуальные сроки и, главное, формализованным правом обжалования решения нижестоящего органа в вышестоящий.

Кроме того, в существующей сегодня процедуре не созданы условия для полной реализации в процессе принятия решений принципов объективной истины. Выражается это прежде всего в том, что момент одобрения Банком России мотивированного суждения своего сотрудника совпадает во времени с моментом вынесения надзорного решения по поводу нарушения, в отношении которого и высказывалось мотивированное суждение. В основу надзорного решения, таким образом, кладется не объективный юридический факт, а субъективное мнение сотрудника регулятора, не взвешенное в достаточной мере с точки зрения объективности и справедливости. Фактически два различных юридических процесса (об уста- новлении факта, имеющего юридическое значение (мотивированное суждение), и надзорное решение в отношении установленного факта, имеющего юридическое значение), сводятся существующими нормативными актами регулятора в единый неразрывный процесс. Таким образом, когда банк добирается до судебной процедуры, негативные последствия вынесенного надзорного решения уже, как правило, успевают реализоваться и часто обессмысливают дальнейшую судебную работу.

В связи с этим основная задача в работе по совершенствованию применения института мотивированного суждения в практике Банка России могла бы состоять в принятии единого административного регламента, в рамках которого:

• •    были бы предусмотрены права и обязанности сторон административного процесса;

• •    урегулированы процессуальные сроки;

• •    закреплены процессуальный статус контрсуждения и институт приостановления надзорного решения;

• •    права на обжалование решений надзорного органа.

Совершенствование процедуры принятия решения на основе мотивированного суждения

Сфера применения мотивированного суждения не ограничена выявлением нарушений, но именно в случае, когда мотивированное суждение становится основанием для принятия надзорным органом решения, процедура принятия такого решения приобретает первостепенное значение. В связи с этим в настоящей статье предлагается отвечающая современным реалиям процедура, включающая следующие базовые принципы, которые должны быть закреплены в административном регламенте Банка России.

Предлагаемая Концепция изменения процедуры принятия решения на основании мотивированного суждения была впервые представлена на публичное обсуждение в рамках IX Международной конференции по оценочной деятельности (МКОД’19), состоявшейся 4 октября 2019 года.

Надзорное структурное подразделение, выявив на основе имеющейся у него информации признаки наличия в деятельности финансовой организации фактов нарушения законодательства Российской Федерации или нормативных актов Банка России, формирует мнение о наличии такого нарушения.

Мнение надзорного структурного подразделения направляется финансовой организации на ознакомление, а также выносится на рассмотрение специально созданной Комиссии Банка России по принятию решений на основании мотивированного суждения. В указанную Комиссию должны входить работники Банка России, которые не участвовали в формировании первоначального мнения о наличии нарушения.

Финансовая организация вправе привлечь третьих лиц, в том числе представителей профессиональных ассоциаций, для анализа мнения надзорного структурного подразделения и направить в Комиссию Банка России по принятию решений на основании мотивированного суждения свое контрсуждение.

После получения контрсуждения финансовой организации Комиссия рассматривает имеющиеся материалы и выносит решение о наличии или об отсутствии факта нарушения законодательства или нормативных актов Банка России со стороны финансовой организации. Заседания Комиссии проходят в очной форме с приглашением финансовой организации, а при необходимости – экспертов и третьих лиц. Если Комиссия приходит к выводу о наличии факта нарушения законодательства, то одновременно принимается решение о применении в отношении финансовой организации санкций.

Это решение направляется на ознакомление в финансовую организацию, которая может обжаловать его в Комитет банковского (финансового) надзора Банка России в течение 5 рабочих дней. При обжаловании финансовой организацией решения Комиссии в Комитет банковского надзора вместе с материалами дела и решением Комиссии в Комитет банковского надзора также передается контрсуждение финансовой организации (при наличии).

После проведения анализа полученных документов Комитет банковского надзора либо утверждает решение Комиссии, либо отменяет его. Финансовая организация вправе обратиться в суд для обжалования решения в порядке, установленном статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, представляется необходимым наличие такого правового института, как отложение срока вступления в силу решения надзорного органа, вынесенного на основе мотивированного суждения. Указанное решение должно вступать в силу только после истечения твердо установленного срока с момента его административного обжалования финансовой организацией, чтобы обеспечить соответствующей процессуальной стороне возможность обращения в суд и заявления ходатайства о приостановлении вступления решения в законную силу.

Заключение

По нашему мнению, изложенные идеи представляют собой актуальный и действенный механизм применения института мотивированного суждения, поскольку права Банка России на его применение могут не ограничиваться существующими направлениями деятельности регулятора.

Эффективное внедрение института мотивированного суждения невозможно без учета в процедуре принятия решения требований, позволяющих соблюсти баланс прав и обязанностей надзорного органа и финансовых организаций. Дискреционные полномочия надзорных органов могут быть эффективно уравновешены широкими возможностями финансовых организаций участвовать в диалоге, в том числе посред- ством предоставления контрсуждения и обжалования решения.

Качество оценки неколичественных показателей деятельности финансовых организаций, основанное на профессионализме и компетенции сотрудника надзорного органа, может быть подтверждено привлечением к процессу принятия решения сторонних экспертов.

Потенциальную коррупциогенность, которая неизбежно возникает при принятии сотрудником надзорного органа непод-крепленного формализованными требованиями оценочного суждения, возможно эффективно нивелировать посредством формирования специальной Комиссии Банка России для принятия решения на основании мотивированного суждения.

Разделение во времени момента принятия решения о наличии факта нарушения законодательства и утверждения санкций в отношении финансовой организации послужит дополнительной гарантией независимого и беспристрастного рассмотрения дела.