О контролируемой поставке на территории Таможенного союза Евразийского экономического сообщества

Изменения, с 2007 г. происходящие в таможенном праве, применяемом на территории Российской Федерации, свидетельствуют о масштабных преобразованиях в механизме нормативно-правового регулирования таможенных отношений. На смену "мононациональному" механизму таможенного регулирования, предполагавшему наличие всей полноты нормотворческих полномочий в таможенной сфере у компетентных федеральных органов Российской Федерации, с созданием Таможенного союза Евразийского экономического сообщества (далее – ЕАЭС) пришел слож- ный механизм регулирования отношений в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза. Он предусматривает наличие сразу двух уровней регулирования: таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕАЭС и формирующегося на его основе национального законодательства о таможенном деле государств – членов Таможенного союза.

При этом уникальной особенностью таможенного законодательства Таможенного союза стало наличие в нем актов наднационального регулятора, которому госу- дарства – члены Таможенного союза передали часть своих полномочий по таможенному регулированию.

Нормативно-правовой механизм регулирования таможенных отношений, сформировавшийся после создания Таможенного союза ЕАЭС, существенным образом отличается от ранее существовавшего таможенного законодательства Российской Федерации.

Принципиальное отличие состоит в том, что отныне механизм нормативно-правового регулирования таможенных отношений включает две взаимодействующие и соподчиненные подсистемы – таможенное законодательство Таможенного союза и национальные законодательства о таможенном деле государств – членов Таможенного союза.

Таможенное законодательство Таможенного союза обладает по отношению к национальному законодательству о таможенном деле приоритетной юридической силой и распространяет свое действие на всю единую таможенную территорию Таможенного союза.

В ст. 3 Таможенного кодекса Таможенного союза [6] закреплена трехуровневая структура таможенного законодательства Таможенного союза:

на верхнем уровне – Таможенный кодекс Таможенного союза, наделенный высшей юридической силой среди всех актов таможенного законодательства;

на втором уровне – международные договоры государств – членов Таможенного союза;

на третьем – решения Евразийской экономической комиссии, регулирующие таможенные правоотношения в Таможенном союзе, принимаемые в соответствии с Таможенным кодексом и международными договорами государств – членов Таможенного союза.

В системе таможенного законодательства актом, обладающим высшей юридической силой, является Таможенный кодекс Таможенного союза – приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 г.

Кардинальные изменения, произошедшие в таможенном праве, повлекли изменения и в других отраслях российского законодательства.

Согласно Федеральному закону от 7 декабря 2011 г. N№420-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон N№ 420-ФЗ) ст. 188 УК РФ "Контрабанда" утратила силу. Как известно, ч. 2 этой статьи предусматривала, помимо прочего, ответственность за перемещение через таможенную границу Российской Федерации наркотиков, инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для их производства и изготовления. Закон N№ 420-ФЗ ввел в УК РФ две новые статьи об уголовной ответственности за контрабанду: 226.1 и 229.1 УК РФ.

В связи с принятием Таможенного кодекса Таможенного союза был отменен Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г., который регулировал, в частности, правоотношения, возникающие при применении такого оперативно-розыскного мероприятия, как контролируемая поставка. Этому мероприятию посвящались целая глава, состоящая из двух статей.

В 2010 г. был принят Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации" [7], в который вошли положения о контролируемой поставке товаров, изложенные в гл. 46, ст. 319 и 320. Однако его действие не распространяется на всю таможенную территорию Таможенного союза.

"Несмотря на единство таможенной территории Таможенного союза, таможенные органы государств – членов Таможенного союза (а равно другие субъекты оперативно-розыскной деятельности – С.Е., О.К. ) вынуждены были ограничиться проведением ОРМ (в том числе контролируемой поставки – С.Е., О.К. ) каждый на своей территории, а остальные проблемы борьбы с преступностью решать в процессе взаимодействия" [8, с. 144].

Правовые положения о возможности проведения контролируемой поставки как наиболее эффективного оперативнорозыскного мероприятия в борьбе с незаконным оборотом наркотиков не нашли отражения в Таможенном кодексе Таможенного союза.

Следует отметить, что Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации", другие федеральные законы Российской Федерации не вправе регулировать правоотношения, которые будут возникать при осуществлении контролируемой поставки в государства, которые являются членами Таможенного союза ЕАЭС, или в другие государства.

Целесообразно инициировать в рамках Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза внесение изменений в решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N№ 17 о дополнении положений Таможенного кодекса Таможенного союза главой "Контролируемая поставка предметов, средств, веществ и продукции, включенных в Единый перечень товаров, к которым применяются запреты и ограничения на ввоз и вывоз государствами – членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, а также предметов, добытых преступным путем или сохранивших на себе следы преступления либо орудий или средств совершения преступления". 1 В этой главе необходимо предусмотреть статьи, которые регулировали бы механизм проведения контролируемой поставки товаров, предметов, средств, веществ, продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, ввозимых на территорию Таможенного союза в рамках ЕАЭС, перемещаемых по ней либо вывозимых с этой территории.

На наш взгляд, в Таможенный кодекс Таможенного союза, принятый как приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N№17, необходимо внести ряд изменений и дополнений.

• 1.    В ст. 3 "Таможенное законодательство Таможенного союза" ввести п. 5: "При перемещении товаров через Таможенную границу Таможенного союза или между государствами – членами Таможенного союза с использованием контролируемой поставки возникающие правоотношения регулируются:

• – настоящим Кодексом;

  – международными конвенциями, договорами, соглашениями, подписанными и ратифицированными государствами – членами Таможенного союза;

  – решениями Евразийской экономической комиссии Таможенного союза;

  – национальным законодательством государств – членов Таможенного союза в части, не урегулированной законодательством Таможенного союза, при проведении контролируемой поставки на их территории;

  – международными договорами и соглашениями правоохранительных и иных компетентных органов государств – членов Таможенного союза, субъектов оперативно-розыскной деятельности".

• 2.    В ч. 1 ст. 4 "Основные термины, используемые в настоящем Кодексе" ввести п. 42: "Контролируемая поставка – контролируемые органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, ввоз, вывоз, транзит через таможенную территорию Таможенного союза предметов, средств, веществ и продукции, включенных в Еди-

• ный перечень товаров, к которым применяются запреты и ограничения на ввоз и вывоз государствами – членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, а также предметов, добытых преступным путем или сохранивших на себе следы преступления, либо орудий или средств совершения преступления".

• 3.    В Таможенный кодекс Таможенного союза ввести главу 51 "Контролируемая поставка", содержащую:

статью 374 "Основания для проведения контролируемой поставки

• 1.    Основаниями для проведения контролируемой поставки являются фактические данные, достаточные для предположения о совершении деяния, подпадающего под признаки того или иного состава преступления, либо о событиях или действиях, которые могут представлять угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государств – членов Таможенного союза.

• 2.    Контролируемая поставка проводится на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность в государстве – члене Таможенного союза. Применительно к другим товарам, средствам, веществам и предметам постановление на проведение контролируемой поставки не требуется.

• 3.    Проведение контролируемой поставки по запросам международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов государств – членов Таможенного союза и иностранных государств, не входящих в Таможенный союз, осуществляется в соответствии с международными договорами государств – членов Таможенного союза.

• 4.    Допускается проведение контролируемой поставки по запросам субъектов оперативно-розыскной деятельности иностранных государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), заключенными субъектами оперативно-розыскной деятельности государств – членов Таможенного союза";

статью 375 "Особенности проведения контролируемой поставки

• 1.    В зависимости от места отправления и места назначения контролируемой поставки и соответственно государственной принадлежности территории, на которой планируется осуществить оперативно-розыскное мероприятие, контролируемые поставки подразделяются на внутренние, внешние и транзитные.

• 2.    Каждое государство – член Таможенного союза по запросу другого государства – члена Таможенного союза должно обеспечить разрешение на проведение контролируемой поставки на его территории в рамках уголовного расследования преступлений, влекущих экстрадицию преступника.

• 3.    Решение по проведению контролируемой поставки для государств, не являющихся членами Таможенного союза, должно приниматься в каждом отдельном случае компетентными органами запрашиваемого государства – члена Таможенного союза с учетом его внутреннего национального законодательства.

• 4.    Контролируемая поставка должна проходить в соответствии с законодательством запрашиваемого государства – члена Таможенного союза.

• 5.    В случае принятия решения о проведении контролируемой поставки уголовное дело в государстве – члене Таможенного союза не возбуждается и о принятом решении руководитель органа, осуществляющего контролируемую поставку, незамедлительно и письменно уведомляет генерального прокурора в соответствии с национальным законодательством.

• 6.    Инициаторами контролируемой поставки могут выступать как таможенные органы государств – членов Таможенного союза, так и другие компетентные органы этих стран, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность в соответствии с национальным законодательством. К участию в контролируемой поставке могут привлекаться и другие государственные органы, в соответствии с национальным законодательством государств – членов Таможенного союза.

• 7.    Инициаторы контролируемой поставки, выносящие постановление о ее проведении, обязаны согласовывать постановление с Евразийской экономической комиссией, которая является высшим таможенным органом Таможенного союза, или таможенными органами государств – членов Таможенного союза, которым делегированы эти полномочия.

• 8.    Денежные средства, конфискованные судами государств – членов Таможенного союза и иностранных государств по делам о преступлениях, при раскрытии и пресечении которых использовалась контролируемая поставка, а также вырученные от реализации конфискованного при этом имущества распределяются между государствами, таможенные и компетент-

• ные органы которых участвовали в этом мероприятии, в соответствии с договоренностями между таможенными и компетентными органами государств – членов Таможенного союза и компетентными органами иностранных государств";

Внутренняя контролируемая поставка – это оперативно-розыскное мероприятие, обеспечивающее контролируемое перемещение предметов, средств, веществ, продукции и товаров в пределах границ государства – члена Таможенного союза или внутри таможенной территории государств – членов Таможенного союза.

Внешняя контролируемая поставка – это оперативно-розыскное мероприятие, обеспечивающее контролируемое перемещение предметов, средств, веществ, продукции и товаров с территории Таможенного союза на территорию третьих стран, не являющихся членами Таможенного союза.

Транзитная контролируемая поставка – это оперативно-розыскное мероприятие, обеспечивающее контролируемое перемещение предметов, средств, веществ, продукции и товаров через территорию Таможенного союза на территорию иностранных государств, не входящих в Таможенный союз.

Порядок такого согласования определяется соглашением между Евразийской экономической комиссией Таможенного союза, таможенными органами государств – членов Таможенного союза и органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

статью 376 "Перехват, изъятие или замена предметов, средств, веществ и продукции при проведении контролируемой поставки

• 1.    При осуществлении контролируемой поставки на международном уровне с согласия заинтересованных государств-участников перемещаемые через таможенную границу Таможенного союза предметы, средства, вещества и продукция могут быть полностью или частично перехвачены или оставлены нетронутыми, изъяты или заменены в порядке, определяемом законодательством государств – членов Таможенного союза.

• 2.    Предметы, средства, вещества, продукция, включенные в Единый перечень товаров, представляющие повышенную опасность для здоровья людей, окружающей природной среды либо служащие основой для изготовления оружия массового уничтожения, подлежат замене в порядке, определяемом законодательством государств – членов Таможенного союза".

Правовое обоснование использования оперативно-розыскного мероприятия "контролируемая поставка"

Первым международным правовым актом, регламентирующим применение метода контролируемой поставки, стала Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. [3]

Согласно ст. 1 Конвенции "контролируемая поставка означает метод, при котором допускается вывоз, провоз или ввоз на территорию одной или нескольких стран незаконных или вызывающих подозрение партий наркотических средств, психотропных веществ, веществ, включенных в Таблицу I или Таблицу II, которые содержатся в Приложении к настоящей Конвенции, или заменяющих их веществ, с ведома и под надзором их компетентных органов с целью выявления лиц, участвующих в совершении правонарушений, признанных таковыми в соответствии с пунктом 1 статьи 3 настоящей Конвенции".

Если в Конвенции ООН 1988 г. говорилось о контролируемой поставке в отношении наркотических средств и психотропных веществ, то в ст. 2 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. [4] дано определение контролируемой поставки в отношении "вызывающих подозрение партий груза". Контролируемая поставка определена как "метод, при котором допускается вывоз, провоз или ввоз на территорию одного или нескольких государств незаконных или вызывающих подозрение партий груза с ведома и под надзором их компетентных органов в целях расследования какого-либо преступления и выявления лиц, участвующих в совершении этого преступления".

В статье 20 этой Конвенции контролируемая поставка отнесена к специальным методам расследования наряду с электронным наблюдением и агентурными операциями, которые осуществляются компетентными органами государств – участников Конвенции в пределах их возможностей и на условиях, установленных внутренним законодательством, с целью ведения эффективной борьбы с организованной преступностью.

Конвенция определила, что использование контролируемой поставки осуществляется на основе двусторонних или многосторонних соглашений или договоренностей. При полном отсутствии соглашений или договоренностей решение об использовании контролируемой поставки принимается в каждом отдельном случае и может при необходимости учитывать финансовые договоренности и взаимопонимание в отношении осуществления юрисдикции заинтересованными государствами – участниками Конвенции.

Кроме того, ст. 20 Конвенции предусматривает также, что решения об использовании контролируемых поставок на международном уровне могут с согласия заинтересованных государств-участников включать такие методы, как "перехват грузов и оставление их нетронутыми или их изъятие или замена, полностью или частично".

Об обязательных мерах, принимаемых в отношении поставок наркотиков, находящихся под "специальным наблюдением", говорилось в Конвенции о применении Шенгенского соглашения [6]. Правила, регламентирующие действия полиции в отношении поставок, находящихся под специальным наблюдением, были закреплены в ст. 73 Шенгенского соглашения1 (гл. 6 "Наркотики" раздела III "Полиция и безопасность").

Правовое положение о контролируемой поставке в странах Европейского Союза закреплено в ряде статей Европейской конвенции от 29 мая 2000 г.2 В ст. 12 Конвенции регламентируется порядок направления заинтересованным государством – членом Европейского Союза специального запроса другому государству-члену в целях получения разрешения осуществить контролируемые поставки на территории последнего. Режим контролируемых поставок подчиняется законодательству страны, на территории которой они проводятся.

Об использовании "метода контролируемой поставки" говорится в ст. 108 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам [1].

Модельный закон государств – участников СНГ [7], имеющий рекомендательный характер, определяет контролируемую поставку как "контролируемый органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, оборот товаров, средств, веществ или предметов, прежде всего тех, свободная реализация которых запрещена или гражданский оборот которых ограничен, а также предметов, добытых преступным путем или сохранивших на себе следы преступления, либо орудий или средств совершения преступления с целью решения задач оперативно-розыскной деятельности".

До образования Таможенного союза в рамках ЕАЭС правовое регулирование контролируемой поставки осуществлялось на основании подписанных и ратифицированных Российской Федерацией международных правовых актов (конвенций, договоров, соглашений), Федерального закона от 12 августа 1995 г. N№144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 г., Федерального закона от 8 января 1998 г. N№ 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", Федерального закона от 17 июля 1999 г. N№ 176-ФЗ "О почтовой связи", других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных и межведомственных правовых актов органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

При перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации контролируемая поставка как оперативнорозыскное мероприятие осуществлялась в обязательном порядке по согласованию с таможенными органами. Порядок такого согласования определялся соглашением между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, и другим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

В случае принятия решения о проведении контролируемой поставки товаров, вывозимых с таможенной территории Российской Федерации, на основании международных договоров или по договоренности с компетентными органами иностранных государств уголовное дело в Российской Федерации не возбуждалось и о принятом решении руководитель органа, осуществляющего контролируемую поставку товаров, незамедлительно уведомлял прокурора в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Предметом контролируемой поставки могли быть как любые предметы, рассматриваемые в официальном договоре поставки, так и предметы, являющиеся орудием или средством совершения преступления, либо предметы, добытые преступным путем, либо объекты материального мира, являющиеся предметом преступления, либо предметы, оборот которых запрещен или ограничен. В частности, предметом контролируемой поставки могли быть наркотические средства и психотропные вещества, оружие, боеприпасы, взрывные устройства и взрывчатые вещества, предметы культурного и исторического наследия, драгоценные камни и металлы, стратегическое сырье, предметы контрабанды и другие предметы, ограниченные или изъятые из гражданского оборота.

Контролируемая поставка, как правило, проводится по преступлениям, носящим характер продолжительного процесса, когда действия с контролируемым предметом растянуты во времени, предмет передается от одного лица к другому, например в ходе сделок и других операций, то есть применительно к продолжаемым или длящимся преступлениям, а также отдельным стадиям преступления.

Не исключается проведение рассматриваемого оперативно-розыскного мероприятия и по оконченному преступлению после выполнения его объективной стороны. Здесь контролируемая поставка может проводиться с целью выявления других преступлений, обнаружения соучастников преступления, мест их нахождения и других обстоятельств.

Инициатором контролируемой поставки могут выступать как таможенные органы, так и другие органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, а в силу перемещения груза (предмета) через таможенную границу Российской Федерации таможенные органы могут являться лишь обязательными участниками этого мероприятия.

Контролируемая поставка проводится на основании постановления, которое утверждается руководителем оперативнорозыскного органа, в случае если предметом оперативно-розыскного мероприятия являются предметы, вещества и продукция, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен. Применительно к другим предметам постановления на проведение контролируемой поставки не требуется.

Экспертные заключения о внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс Таможенного союза в части положения о контролируемой поставке

Научно-исследовательский центр

ФСКН России согласно п. 14 Плана основных организационных мероприятий ФСКН России на 2015 г. и п. 6.2 решения Коллегии ФСКН России от 12 декабря 2014 г. "Совершенствование законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере реализации государственной антинаркотической политики", утвержденного приказом ФСКН России от 22 января 2015 г. N№ 31, осуществил разработку предложений по инициированию в рамках Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза внесения изменений и дополнений в решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N№ 17 в части дополнения его положений главой "Контролируемая поставка".

Подготовленные ФКУ НИЦ ФСКН России информационно-аналитические материалы и предложения о внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс Таможенного союза, касающихся положе- ний о контролируемой поставке, были направлены для получения экспертных оценок в Управление "Т" Оперативно-разыскного департамента ФСКН России, в международный межведомственный центр подготовки сотрудников оперативных подразделений имени генерал-лейтенанта милиции А.Н. Сергеева "Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России" (ВИПК МВД России), в институт правоохранительной деятельности Российской таможенной Академии ФТС России. Полученные ответы свидетельствуют, что наши предложения "в целом поддерживаются, так как своевременны и актуальны".

Эксперты из ВИПК МВД России предложили в качестве дополнений внести в п. 1 ст. 375 понятия "сопровождаемые" и "несопровождаемые" контролируемые поставки, а также ввести дополнительную статью 377 "Взаимодействие правоохранительных органов государств – членов Таможенного союза".

Эти предложения носят дискуссионный характер, так как понятия "сопровождаемые" и "несопровождаемые" контролируемые поставки относятся скорее к тактическим задачам контролируемой поставки. Это также относится к понятию "обычных" контролируемых поставок, когда обнаруженные оружие, наркотики и т.п. не изымаются до завершения операции. То же относится и к "чистым" контролируемым поставкам, когда в целях уменьшения риска потери контролируемого предмета или по соображениям безопасности на первоначальном этапе операции проводят его полное или частичное изъятие с подменой на муляж.

Предложение ввести ст. 377 о взаимодействии правоохранительных органов стран – членов Таможенного союза в вопросах контролируемых поставок будет дублировать ст. 3 Таможенного кодекса Таможенного союза и ч.ч. 3 и 4 ст. 374 "Основания для проведения контролируемой поставки", которая определяет проведение контролируемых поставок на основе международных договоров (соглашений), что и означает организацию взаимодействия.

Предложенные нами положения и понятия о "внутренних", "внешних" и "транзитных" контролируемых поставках тоже можно было бы отнести к тактическим задачам контролируемой поставки, если бы они не меняли свое содержание. Так, ранее в теории о контролируемой поставке так называемая внутренняя контролируемая поставка проводилась на территории одного государства. С принятием Таможенного кодекса Таможенного союза "внутренняя" контролируемая поставка означает ее проведение уже между странами – членами "внутри" Таможенного союза. Изменяется понятие и о "внешней" и "транзитной" контролируемой поставке.