О механизме защиты прав и свобод человека и гражданина (проблемы теории и правового регулирования)

Конституции РФ гласит, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства»[1]. Проблема обеспечения прав и свобод человека и гражданина – большая социально-прикладная и научно познавательная проблема, требующая постоянного внимания науки и практики, особенно в Российской Федерации, где они, по существу, никогда не были приоритетными. Трудности в реализации гуматистической идеи прав и свобод человека и гражданина в нашей стране обусловливаются множеством причин: исторически сложившимся негативным отношением к самой идее о приоритетности прав и свобод граждан, отрицанием человека как высшей ценности, изменениями, происходящими в социальной структуре общества, глубокими преобразованиями в политической, экономической и правовых системах, недостаточностью уровня нравственного воспитания, низкой правовой образованностью населения и правовым нигилизмом значительной части его населения и т.д.

Вместе с тем выход на достойный уровень обеспечения прав и свобод гражданина и человека в Российской Федерации возможен лишь при условии, когда государство возложит на себя обязанность реализовать эти права и свободы, установив определенные нормы поведения людей и обеспечивая контроль за соответствием деятельности всех граждан, учреждений, организаций идолжностныхлицпредписаниямэтихнорм.

На сегодняшний день актуальным вопросом является, кому и какими средствами обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В современном правовом государстве необходим надежный механизм реализации закрепленных в Конституции неотчуждаемых жизненных благ, данных человеку от рождения, естественных прав и свобод. Этот механизм условно может включать в себя как законодательные гарантии прав граждан, так и фактическое их осуществление при помощи соответствующих государственных органов, учреждений, организаций.

Важным звеном (элементом) в защите прав и свобод и их охране являются органы исполнительной ветви власти. Само назначение и место в аспекте государственной власти определяет их решающее значение в защите прав и свобод граждан. С одной стороны, они призваны исполнить требования законов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, с другой – они наделены соответствующими распорядительными полномочиями разрабатывать и принимать подзаконные акты нормативного характера, направленные на регулирование механизма защиты прав и свобод граждан.

Органы внутренних дел, выполняя правоохранительные функции, занимают особое место в механизме осуществления защиты прав и свобод. Это объясняется в первую очередь тем, что в современных условиях становления российской государственности происходит усиление социальной функции органов внутренних дел, которые не только защищают, но и обеспечивают права и свободы человека и гражданина. При этом обеспечение прав и свобод органами внутренних дел осуществляется как в правоприменительной, так и в нормотворческой деятельности, которая является неотъемлемой частью системы правового регулирования в государстве в целом.

Эффективность правового регулирования предполагает надежную работу всех элементов названного механизма, то есть как законов, так и подзаконных актов, в том числе и ведомственных. При этом необходимо отметить, что функционирование нормативных актов федеральных органов исполнительной власти как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов и поручений высших органов государственной власти требует совершенствования нормотворческой деятельности МВД России в сфере обеспечения за- щиты прав и свобод человека и гражданина.

Нормативно-правовым основанием для организации и деятельности органов внутренних дел служит отнесение Конституцией Российской Федерации к прерогативе Правительства проведения мер «по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью». Детальное регулирование полномочий соответствующих структур данных органов осуществляется отраслевым, текущим законодательством, а также ведомственными нормативными актами. Именно через оценку специфики их полномочий и реализации последних проявляется в целом роль органов внутренних дел как особого и значительного гаранта прав и свобод человека и гражданина и одновременно проявляются отличия в работе по обеспечению реализации и охране прав и свобод. Существенным является определение деятельности органов внутренних дел в плане форм гарантирующего воздействия на права и свободы личности. В различной степени здесь используются все основные формы: как юридические – нормотворческая и правоприменительная, так и организационная, с присущими воспитательными, техническими и прочими мерами. Нормотворческая деятельность заключается в свойственной ей выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении, дополнении, отмене, т.е. издании ведомственных нормативных актов, нацеленных на регулирование главным образом разных сторон функционирования органов внутренних дел, а иногда и иных соотносимо подведомственных аспектов. Результат ведомственного нормотворчества – правовые установления подзаконного характера, содержащиеся в приказах (вводимых ими инструкциях, наставлениях, положениях и т.п.), издаваемых Министром внутренних дел Российской Федерации и другими уполномоченными на то должностными лицами.

Нормотворческие акты МВД России в большинстве своем организуют работу конкретных служб и подразделений в области борьбы с преступлениями и другими правонарушениями, в том числе посягающими непосредственно на права и свободы личности или создающими тому реальную угрозу. Существуют нормативные правовые акты МВД, регулирующие общие проблемы упрочения законности, соблюдения прав и свобод личности, следования профессиональной этике при отправлении должностных полномочий, наконец, регулирующие вопросы организации работы по обеспечению правомерного осуществления российскими гражданами и иными лицами отдельных субъективных прав или касающиеся близких по смыслу вопросов. К таковым, в частности, относятся обзор о состоянии служебной дисциплины и законности среди личного состава органов, организаций и подразделений системы МВД России в первом полугодии 2013г. №1/7787, приказ МВД России от 2 ноября 1993 года № 478 «О мерах по реализации отдельных положений Закона Российской Федерации «Об оружии» и Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», приказ МВД России от 23 октября 1995 года № 393 «Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», приказ МВД России и Федеральной миграционной службы России от 14 июля 1995 года № 272/116 «Об утверждении Временной инструкции о сопровождении иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, в места временного содержания при постах иммиграционного контроля и центры временного размещения иммигрантов» и другие.

Могут издаваться акты, направленные большей частью на профилактику нарушений прав личности. В качестве примера приведем совместный Приказ МВД России и Министерства юстиции России от 8 февраля 1995 г. № 19-01-31-95/65 «О введении бланка нотариальной доверенности на право пользования и распоряжения транспортными средствами». Цель – обе- спечить законную реализацию права собственности граждан на автомототранспорт, подвергаемого посягательствам путем подделки доверенности.

Вышеперечисленные нормативные правовые акты, разумеется, не исчерпывающие. При необходимости в пределах предоставленных ему полномочий в установленном порядке Министр внутренних дел вправе издавать и иные акты: обязательные для исполнения различными, включая граждан, субъектами; затрагивающие соответственно вопросы реализации и защиты прав и свобод личности. Согласно установленной законодательством компетенции Министерства он также утверждает стандарты, нормы и правила, в том числе касающиеся отдельных сторон жизнедеятельности граждан (переоборудование автомототранспорта или пользование самодельным, открытие стрелковых тиров и т.д.).

В рассматриваемом ракурсе можно выделить вопрос об участии МВД в подготовке отдельных нормативных актов, принимаемых Государственной Думой, Президентом, Правительством Российской Федерации и т.д. Речь идет о правотворческих инициативах, разработке положений актов, относящихся к сферам борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности дорожного движения и др. Своевременная и адекватная законодательная урегулированность такого рода отношений существенно влияет на упрочение гарантий прав и свобод личности как участника этих отношений.

Важнейшей юридической формой деятельности органов внутренних дел, в том числе по гарантированию прав и свобод человека и гражданина, служит применение норм права . Каждая самостоятельная структура указанных органов в определенном объеме обладает правоприменительной компетенцией. Применению норм права органами внутренних дел присущи общие признаки и черты, характеризующие правоприменительную деятельность любого государственного органа с ее разделением на регулятивную и охранительную.

Наряду с этим, применению правовых норм органами внутренних дел свойственны некоторые отличительные качества, обусловленные особенностями объекта воздействия, содержания «милицейских» функций, методов их исполнения, что выражается в большей правоохранительной ориентации осуществляемого органами МВД правоприменения. Соответственно, и в системе гарантий прав и свобод личности правоприменение со стороны данных органов в значительной степени подчинено задачам правоохраны, т.е. пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, производству по делам об административных правонарушениях, посягающих на права и свободы личности, а следовательно, на различные блага, ими опосредованные (жизнь, здоровье, честь, достоинство, имущество и др.). Это в свою очередь обычно связано с необходимостью использования для защиты человека и закона в расширенном понимании разнообразных принудительных мер воздействия. Конкретными примерами могут служить наложение начальником органа внутренних дел штрафа на лицо, допустившее в общественном месте оскорбительное, унижающее честь и достоинство граждан поведение; административное задержание и предупреждение полицией лица, нарушающего установленный порядок при проведении митинга, шествия, массового культурного мероприятия гражданами, реализующими соответствующие политические и другие права и свободы.

Правоприменение регулятивного свойства используется органами внутренних дел для разрешения разнообразных управленческо-распорядительных вопросов, как внутриорганизационных, так и находящихся вовне структуры (подбор и расстановка кадров, планирование, распоряжение материальными средствами, поощрение, выдача юридическим лицам разрешения на приобретение и хранение предметов сферы разрешительной системы и пр.), а также при реализации некоторых прав и законных интересов личности. На последний аспект в юридической литературе нередко обращается внимание при рассмотрении отправления административных полномочий органами внутренних дел, когда они вступают в административно-правовые отношения с гражданами для решения вопросов, не связанных непосредственно с правонарушениями. Это может быть деятельность в сфере паспортной, разрешительной систем, обеспечение безопасности дорожного движения, исполнение отдельных положений законодательства о гражданстве и пр. В подобных случаях акцент преимущественно делается на показе разнообразия направлений, форм, самих процедур административной деятельности как таковой, а не на ее оценке относительно прав и свобод личности. Между тем вынесение органами внутренних дел правоприменительных актов, исходя из действующего законодательства, требуется при реализации целого ряда конституционных и отраслевых прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (право на выбор места жительства, право на получение или признание российского гражданства, право личной собственности на автомототранспорт и др.). Назначение и функции регулятивных правоприменительных актов в механизме реализации субъективных прав имеют не охранительный, а собственно обеспечивающий их характер. Такие акты выступают необходимыми юридическими фактами, элементами юридических (фактических) составов, с наличием которых закон связывает претворение прав в жизнь.

Говорить об организационной деятельности органов внутренних дел в отрыве от принятия ими широкого спектра юридических актов в рамках внутриведомственной и основной профессиональной работы нельзя. Все так или иначе взаимосвязано, будь то, скажем, нормотворческий или же правоприменительный процесс, которые требуют известной организационнотехнической подготовки и аналогичного по характеру «сопровождения» до конечного результата. Да и сама организационная деятельность, хотя и не облечена в правовые формы, осуществляется при строгом соблюдении относящихся к ней требований законодательства, выступает как использо- вание органами своих прав и исполнение возложенных обязанностей. Между тем организационные мероприятия на фоне правовых в определенном смысле отличительны в своем проявлении. Некоторые из них предстают как текущие, непрерывные и разумеющиеся в целях обеспечения нормального функционирования всей системы органов внутренних дел (материальное и финансовое снабжение, подготовка технических средств, экипировка личного состава и т.д.). Другие имеют более выраженную конкретику применительно к ситуации, объекту воздействия и т.д. Например, подготовка и расстановка сил и средств для проведения определенной правоохранительной опера- ции, рейда по безопасности дорожного движения, комплексной проверки паспортного режима в криминогенных местностях и др.

В отношении прав и свобод личности организационная деятельность как их гарантия многопланово проявляется в повседневной охране правопорядка в общественных местах: создаются безопасные условия их реализации и применяются первые необходимые меры в случае их нарушений. Примерами сугубо правоохранительной направленности данной деятельности могут служить операции по освобождению заложников, по задержанию преступников, по спасению людей и имущества при пожаре, розыск похищенного имущества и др.